In tegenstelling tot de overige kerken en religieuze gemeenschappen geniet de paus of, beter gezegd, de Heilige Stoel als hoogste gezag van de katholieke kerk, volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid.Met de Heilige Stoel worden naast de paus de instellingen van de Romeinse Curie bedoeld (can. 360-361 CIC; can. 48 CCEO). Daarmee neemt de Heilige Stoel, zo zou men kunnen zeggen, te midden van de kerken en overige religieuze gemeenschappen een bijzondere positie in. Als volkenrechtelijke rechtspersoon onderhoudt de Heilige Stoel diplomatieke betrekkingen met nationale staten en overige politieke instellingen, zoals met de Verenigde Naties en de Europese Unie. In 2020 onderhield de Heilige Stoel met 185 landen diplomatieke betrekkingen. Als volkenrechtelijke rechtspersoon sluit de Heilige Stoel internationale verdragen, die concordaten worden genoemd.

In deze bijdrage wordt op de bijzondere positie van de Heilige Stoel als volkenrechtelijke rechtspersoon nader ingegaan met bijzondere aandacht voor het concordatenrecht en de paradigmawisseling die zich in het midden van de vorige eeuw binnen het concordatenrecht voltrok. De vraag is, wat de paradigmawisseling voor de inhoud van concordaten betekent. Voor de beantwoording van deze vraag wordt de tekst van enkele concordaten geanalyseerd.

De Heilige Stoel als volkenrechtelijke rechtspersoonGiovanni Barberini, Chiesa e Santa Sede nell’ordinamento internazionale, Turijn: G. Giappichelli 2003, p. 17-124; Babett Gläser, Das Verhältnis des Heiligen Stuhls zur Europäischen Union im Lichte des Völkerrechts, Frankfurt am Main: Peter Lang 2010, p. 11-41; Jean-Pierre Schouppe, Diritto dei rapporti tra chiesa e communità politica, Rome: EDUSC 2018, p. 245-248, 253-284 (hierna Jean-Pierre Schouppe 2018).

In de regel genieten nationale staten volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid, waarvoor het soevereiniteitscriterium wordt gehanteerd. Soevereiniteit betekent in deze context, dat een nationale staat een bepaald territorium omvat, waarvan het volk een eigen overheid heeft en dat deze staat internationale betrekkingen met andere staten wenst aan te gaan. Vaticaanstad zou in deze zin een nationale staat kunnen zijn. Echter niet Vaticaanstad, maar de Heilige Stoel geniet volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid. De Heilige Stoel is geen nationale staat. Maar zoals op iedere regel uitzonderingen bestaan, zo geldt dat ook voor het volkenrechtelijk soevereiniteitsbeginsel. Zo genieten naast de nationale staten ook de Verenigde Naties, de Maltezer Ridders en het Rode Kruis volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid.

Over de grondslag van de volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de Heilige Stoel bestaan weliswaar uiteenlopende opvattingen, maar aangenomen wordt, dat deze erkenning op een van oudsher bestaande praxis berust. Zo onderhielden de pausen al vanaf de vierde eeuw door het zenden van pauselijke gezanten permanente diplomatieke betrekkingen met burgerlijke overheden. Vanaf het begin van het tweede millennium sloten pausen en burgerlijke overheden concordaten.

Wat de kerkrechtelijke grondslag betreft, het volgende.

Noch het Wetboek van Canoniek Recht van de Latijnse Kerk noch het Wetboek van Canones van de Oosterse Kerken regelen de volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de Heilige Stoel. Dat ligt voor de hand, omdat de volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid geen kerkrechtelijk, maar een volkenrechtelijk concept is. Niettemin kent het Wetboek van Canoniek Recht enkele bepalingen, die er – zij het zijdelings – naar verwijzen.Cann. 3 (voorrang verdragen), 113 (rechtspersoonlijkheid Apostolische Stoel), 362-367 (pauselijke gezanten) CIC; can. 3 (voorrang verdragen) CCEO. De Lex Ecclesiae Fundamentalis, die het gemeenschappelijke van zowel de Latijnse als de oosters-katholieke kerken regelde, kende een bepaling aangaande de volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de Heilige Stoel. Deze ontwerpwetgeving werd echter nooit bekrachtigd (can. 55 Schema 1980, zie O.G.M Boelens (red.), Synopsis Lex Ecclesiae Fundamentalis, Leuven: Peeters 2001, p. 155).

Wat de internationaalrechtelijke grondslag aangaat, is het zogenaamde Lateranenverdrag van belang, dat de Italiaanse staat en de Heilige Stoel in 1929 sloten.‘Trattato fra la Santa Sede e Italia’, in: Angelo Mercati (red.), Raccolta di Concordati Vol. II 1915-1954, Vaticaanstad: TPV 1954, p. 84-91. Zie ook het Verdrag van Wenen (1961). Dit verdrag erkent de volkenrechtelijk rechtspersoonlijkheid van de Heilige Stoel, wat niet alleen blijkt uit het feit dát de Italiaanse staat dit verdrag met de Heilige Stoel sloot, maar ook uit de verdragstekst zelf.Artikel 2: L’Italia roconosce la sovranità della Sante Sede nel campo internazionale come attributo inerente alle sua natura, in conformità ed alle esigenze della sua missione nel mondo.

In het Lateranenverdrag zijn ook bepalingen opgenomen betreffende het grondgebied van Vaticaanstad, waarvan de Heilige Stoel de overheid vormt.Daarmee werd de zogenaamde Romeinse kwestie beslecht, die was ontstaan nadat de pauselijke staat in 1870 van de Italiaanse staat deel ging uitmaken. Naast het Vaticaan worden nog enkele andere gebieden in Rome als behorend tot Vaticaanstad aangewezen. Vaticaanstad waarborgt, dat de Heilige Stoel niet onder het gezag van een nationale overheid staat en waarborgt daarmee de onafhankelijkheid en vrijheid van de Heilige Stoel ten opzichte van de nationale staten en politieke orde. Aldus staat Vaticaanstad voor het beginsel van de scheiding van kerk en staat, doordat de Heilige Stoel als hoogste gezag van de katholieke kerk los van de nationale staten en de politieke orde staat.

Concordatenrecht

Als volkenrechtelijke rechtspersoon sluit de Heilige Stoel verdragen met nationale staten, die concordaten worden genoemd. De concordaten regelen de positie van de katholieke kerk binnen de nationale samenleving, zoals die van overheidswege wordt erkend en gefaciliteerd. Het oudste voorbeeld is het concordaat van Worms, dat paus Calixtus II en keizer Hendrik V in 1122 sloten. In 1827 sloten paus Leo XII en de Nederlandse koning Willem I een concordaat dat echter niet geëffectueerd werd.

Voor de onderhandelingen is de tweede sectie van het Staatssecretariaat van de Heilige Stoel verantwoordelijk, die daarbij door de pauselijke gezanten wordt bijgestaan. Het katholiek canoniek recht aanvaardt het monisme en daarmee de directe werking van concordaten en de prevalentie van de concordaten aan de canonieke wetgeving.Art. 49-51, Apostolische Constitutie Praedicate Evangelium. Voor de pauselijke gezanten zie cann. 364-365 CIC. Voor de directe werking zie can. 3 CIC(1917); can. 3 CIC; can. 3 CCEO.

Concordaten is de verzamelnaam van alle internationale verdragen die de Heilige Stoel en nationale staten met elkaar sluiten. Het concordaat in strikte zin is het plechtige concordaat, dat de paus en het hoogste nationale gezag ondertekenen en dat door de nationale staat is geratificeerd. In brede zin omvatten de concordaten alle verdragen, die naast de plechtige concordaten onder een andere benaming, zoals overeenkomst (convenzione), akkoord (accordo) en protocol (protocollo), zijn gesloten.

Door het sluiten van concordaten erkent de nationale staat de soevereiniteit van de Heilige Stoel als hoogste gezag van de katholieke kerk en erkent de Heilige Stoel de soevereiniteit van de nationale staat ten opzichte van de katholieke kerk. Deze wederzijdse erkenning van ieders soevereiniteit bevestigt zowel de scheiding van kerk en staat als de scheiding van staat en kerk.

Kerkelijk bezien waarborgen de concordaten, dat de katholieke kerk op eigen titel aan het nationale maatschappelijk leven en het nationale rechtsverkeer kan deelnemen en daarvoor niet van een gunstverlening van de kant van de nationale staat afhankelijk is.

Op deze basis worden in de concordaten afspraken gemaakt op terreinen waar staat en kerk elkaar raken en kunnen samenwerken. Als deelterreinen waar beider taak en belangen elkaar raken, kunnen worden genoemd: de rechtspersoonlijkheid van kerkelijke entiteiten, de vorming en benoeming van kerkelijke bedienaren, het leger- en justitiepastoraat, het schoolwezen, het godsdienstonderwijs, de confessionele zorginstellingen, het kerkelijk en burgerlijk huwelijk, de fiscaliteit van kerkelijk onroerend goed, de zorg voor het cultureel erfgoed en de feestdagen.Jean-Pierre Schouppe 2018, p. 202-243.

Een concordaat kan een omvattende regeling op alle deelterreinen zijn. Dat geldt doorgaans voor de plechtige concordaten. Maar concordaten kunnen zich ook beperken tot het maken van afspraken op deelgebieden, zoals het cultureel erfgoed of het leger- en justitiepastoraat. Door het maken van consensuele afspraken, wenst de katholieke kerk zich niet aan de samenleving en het rechtsverkeer daarbinnen te onttrekken, maar daaraan met inachtneming van haar eigen identiteit deel te nemen op grond van consensuele afspraken met de burgerlijke overheid, waarbij de nationale overheid met de voorzieningen die de katholieke kerk geboden worden, instemt. Door op basis van overleg en wederzijdse instemming afspraken te maken dragen de concordaten aan de godsdienstvrede bij.

Wat het concordatenrecht aangaat, vond op het Tweede Vaticaans Concilie (1962-1965) een paradigmawisseling plaats, die ertoe leidde dat de katholieke kerk van haar streven om binnen de nationale samenleving ten aanzien van de overige kerken en kerkelijke gemeenschappen een bevoorrechte positie in te nemen afstand deed en wat het concordatenrecht aangaat een nieuwe weg insloeg.

Concordatenrecht: paradigmawisseling

Vanaf de 19^e eeuw ontwikkelt de soevereine paternalistische nationale staat zich in West-Europa in de loop van de 20^e eeuw tot de liberale democratische rechtsstaat, die de godsdienstvrijheid als burgerrecht waarborgt. In West-Europa ontwikkelt de samenleving zich van een overwegend christelijke tot een pluriforme samenleving.Jerome Hamer, ‘De wordingsgeschiedenis van de tekst der verklaring’, in: Godsdienstvrijheid, Tielt: Lannoo 1967, p. 235-238; Pietro Pavan, ‘Het recht op godsdienstvrijheid bezien in zijn essentiële bestanddelen, in: Godsdienstvrijheid, Tielt: Lannoo 1967, p. 252-259; Hermíno Rico, John Paul II and the Legacy of Dignitatis humanae, Washington: Georgetown University Press 2002, p. 214-215 (hierna: Hermíno Rico 2002). De paradigmawisseling werd door beide ontwikkelingen beïnvloed en mogelijk gemaakt.

In de middeleeuwen huldigde de katholieke kerk de opvatting, dat de christenheid een politieke eenheid vormde, die onder het gezag van twee zelfstandige machten staat. Tot het einde van de middeleeuwen gold, dat de eenheid van de christenheid enerzijds onder de macht stond van de paus en de bisschoppen, die over het geestelijke heersten en anderzijds onder de macht van de katholieke keizer en de katholieke vorsten, die over het wereldse heersten. De opvatting van de politieke eenheid van de christenheid kon aan het einde van de middeleeuwen niet meer standhouden vanwege de ontwikkeling van de protestantse kerken, die zich van de katholieke kerk losmaakten, en de soevereiniteitsaanspraken van vorsten en later de burgerlijke overheid binnen de zich ontwikkelende nationale staten, die zich weer later op hun beurt als soeverein beschouwden.Jean-Pierre Schouppe 2018, p. 34-72.

Door de soevereiniteitsaanspraken van de nationale overheden en nationale staten kwamen de kerken en religieuze gemeenschappen binnen een natie onder het gezag van de nationale overheid te staan. In deze nationaal-politieke context ontwikkelde zich het beginsel van cuius regio, eius religio, hetgeen erop neerkwam, dat het geloof van de vorst het geloof van de nationale samenleving bepaalde.De kerk van de vorst was de publieke oftewel staatskerk. De overige kerken en religieuze gemeenschappen werden aanvankelijk onderdrukt en later getolereerd en aldus gemarginaliseerd. Een ander beginsel, dat nationale staten huldigden, was het onderscheid tussen ius circa sacrum en ius in sacrum, waarbij de nationale staat over de uiterlijke verschijningsvorm van de kerken regeerde en de interne zaken oftewel de geloofsleer en de cultus aan de kerken zelf overliet. In deze politieke situatie ontwikkelden zich ook de zogenaamde nationale katholieke kerken, die zich als deel van de nationale samenleving beschouwden, zich aan het pauselijk gezag onttrokken en onder het gezag van de nationale overheid voegden.Jean-Pierre Schouppe 2018, p. 82-90. Genoemd kunnen worden het Gallicanisme, het Josephinisme en het Febronianisme.

Deze ontwikkelingen dwongen de katholieke kerk ertoe haar autonomie op het terrein van het geestelijke in relatie tot de inmiddels nationale burgerlijke overheid opnieuw te doordenken. Dit gebeurde aan de hand van de zogenaamde societas perfecta-leer, waarin de katholieke kerk haar autonomie op het terrein van het geestelijke en haar daarop gebaseerde zelfstandigheid en onafhankelijkheid qua organisatie ten opzichte van de nationale staat claimde.A.P.H. Meijers, ‘The Independence of the Church from the National State’, International Journal in Philosophy and Theology Bijdragen (72) 2011, p. 3-17. Voor een historisch overzicht van de societas perfecta-leer zie: Josef Listl, Kirche und Staat in der neureren Kirchenrechtswissenschaft, Berlijn: Duncker & Humblot 1978. Deze leer beschouwde zowel de nationale staat als de katholieke kerk als een societas perfecta, die elk op hun eigen terrein, de nationale staat wat betreft de wereldse aangelegenheden en de katholieke kerk wat betreft het geestelijke aangelegenheden, autonoom en onafhankelijk van elkaar zijn en zich op die titel tot elkaar verhouden en met elkaar kunnen samenwerken. Met deze leer positioneerde de katholieke kerk zich als het ware als een religieuze staat naast de nationale staat, die zich als soeverein verstond.

De societas perfecta-leer werd in al zijn facetten doordacht. Het ideaal was de zogenaamde katholieke confessionele staat, dat wil zeggen de nationale staat, die het katholicisme als enige staatsgodsdienst erkende en waarin staat en kerk nauw met elkaar samenwerken en waar de burgerlijke overheid de katholieke kerk niet alleen bescherming bood maar ook ten opzichte van de overige kerken en religieuze gemeenschappen begunstigde.De officiële documenten van de kerk gebruiken het begrip katholieke confessionele niet. Dit begrip is evenals het begrip staatskerk vooral een staatsrechtelijk concept.

Zowel de societas perfecta-leer als de leer inzake de katholieke confessionele staat formuleerden het ideaal (hypothese), dat in realiteit in meerdere of mindere mate kon worden gerealiseerd (synthese).In de praktijk betekende dit ook, dat de kerk soms concessies aan de nationale staat deed, zoals wat betreft de staatsinvloed betreft bij benoemingen (Jean-Pierre Schouppe 2018, p. 329-332). Met nationale staten, waarin de katholieke kerk de meerderheidskerk oftewel de heersende godsdienst was dan wel met nationale staten waarin een aanzienlijk deel van bevolking katholiek was, werden concordaten gesloten.Spanje (1804, 1845, 1859, 1904, 1941, 1953), Portugal (zie noot 38 van deze bijdrage), Italië (1929), Frankrijk (1855, 1933), Duitsland (1933), Beieren (1817, 1886), Polen (1925), Colombia (1887), Nicaragua (1861), San Salvador (1862), Equador (1862). In enkele landen in West-Europa, zoals in Italië en Spanje, slaagde de katholieke kerk erin haar ideaal te verwezenlijken en werden concordaten gesloten waarin de katholieke kerk als enige nationale staatskerk werd erkend.

Doordat de katholieke kerk zich met de societas perfecta-leer als het ware als een religieuze staat ten opzichte van de nationale staat positioneerde en de katholieke confessionele staat nastreefde, betekende dit vanuit politiek oogpunt, dat de katholieke kerk machtspolitieke aspiraties had en met haar leer de soevereine staatsmacht ondermijnde. De societas perfecta-leer echter was echter een reactie op de soevereiniteitsaanspraken van de nationale staten, die kerkelijk bezien de autonomie en onafhankelijkheid en daarmee de vrijheid van de kerk aantastten doordat de katholieke kerk onder het gezag van de nationale overheid kwam te staan.

De societas perfecta-leer was de dominante kerkleer tot het midden van de 20^e eeuw, of – nauwkeuriger gezegd – tot aan de vooravond van het Tweede Vaticaans Concilie.

Op het Tweede Vaticaans Concilie (1962-1965) vond zoals gezegd een paradigmawisseling plaats, wat betreft de positionering van de katholieke kerk binnen de samenleving en haar relatie tot de nationale staat en de politieke orde. Tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de democratische rechtstaat, die de godsdienstvrijheid als een burgerrecht erkende, en de zich ontwikkelende pluriforme samenleving werd van de societas perfecta-leer afscheid genomen en een nieuwe weg ingeslagen.Hermíno Rico 2002, p. 4-9, 59-61, 203-219.

Om iedere indruk weg te nemen, dat de katholieke kerk machtspolitieke aspiraties zou hebben, benadrukte het concilie, dat het katholieke geloof geen politiek messianisme omvat en dat de zending van de kerk in de samenleving niet politiek, maar godsdienstig van aard is.Verklaring Dignitatis humanae, nr. 11a; pastorale constitutie Gaudium et spes, nr. 42a. De constitutionele democratische rechtsstaat, die de vrijheidsrechten van de mens waaronder de godsdienstvrijheid waarborgt, wordt niet, zoals de pluriforme samenleving, als een louter maatschappelijke realiteit beschouwd, maar als overeenstemmend met de waardigheid van de menselijke persoon positief gewaardeerd.Pastorale constitutie Gaudium et spes, nr. 26, 74-75, zie ook de pauselijke encycliek Pacem in terris van 1963.

De paradigmawisseling voltrok zich, doordat het concilie de gewetens- en godsdienstvrijheid als rechten van de mens erkende, waarbij zowel individuen als religieuze gemeenschappen godsdienstvrijheid genieten.Ton Meijers, ‘De katholieke kerk en de godsdienstvrijheid’, NTKR 2021, afl. 1, p. 45-58. Omdat beide rechten inherent zijn aan de menselijke persoon en in de menselijke waardigheid berusten, dient de burgerlijke overheid deze vrijheidsrechten juridisch als burgerrechten te verankeren, daadwerkelijk te respecteren en de uitoefening ervan zowel voor individuen als religieuze gemeenschappen mogelijk te maken en te faciliteren.Verklaring Dignitatis humanae, nr. 2, 6-7. Vanaf dat moment geldt, dat de katholieke kerk wat betreft haar verhouding tot het burgerlijk gezag en de politieke orde, zich niet alleen op haar autonomie en zelfstandigheid beroept en daarmee op haar inherente vrijheid, maar tevens op de godsdienstvrijheid en dat ze op basis van deze dubbele vrijheid haar relatie tot het burgerlijk gezag en de politieke orde bepaalt.Verklaring Dignitatis humanae, nr. 13.

De paradigmawisseling die zich tijdens het Tweede Vaticaans Concilie voltrok, betreft de wisseling van perspectief. Om haar vrijheid, autonomie en onafhankelijkheid ten opzichte van de nationale staat en de politieke orde te funderen, oriënteert de katholieke kerk zich niet meer op de politiek gevoelige societas perfecta-leer maar op de godsdienstvrijheid als recht van de mens.

Deze paradigmawisseling is ook van betekenis voor de visie van de katholieke kerk op de kerk-staat-verhouding.Pastorale constitutie Gaudium et spes, nr. 76.

In de lijn van de societas perfecta-leer houdt het concilie aan de opvatting vast, dat de zowel de nationale staat als de katholieke kerk, ieder op hun eigen terrein autonoom en onafhankelijk van elkaar zijn en op die basis met het oog op het algemeen welzijn met elkaar kunnen samenwerken. In die zin is er sprake van continuïteit. Maar er is ook sprake van discontinuïteit. Van het nastreven van een bevoorrechte positie ten opzichte van de overige kerken en religieuze gemeenschappen binnen de nationale staat wordt uitdrukkelijk afstand genomen. Waar reeds verleende privileges van staatwege gezien de tijd en omstandigheden niet meer passend zijn, dienen ze te worden herzien.Van het nastreven van de katholieke confessionele staat wordt niet uitdrukkelijk afstand genomen. Maar doordat het concilie van de societas perfecta-leer afstand nam en voorhoudt dat de kerk geen privileges van staatswege meer nastreeft, wordt dit geïmpliceerd. De conciliaire verklaring over de godsdienstvrijheid kent weliswaar een passage, die de erkenning van een kerk of godsdienst als staatskerk of staatsgodsdienst aanvaardt, maar deze tekst is louter beschrijvend van aard en richt zich tot het burgerlijk gezag. Met deze tekst positioneert de kerk zich dus niet zelf (verklaring Dignitatis humanae, nr. 6c). Het enige dat de katholieke kerk van de nationale staat en van de politieke orde verlangt, is haar vrijheid om op basis van de godsdienstvrijheid als recht van de mens aan het maatschappelijk leven deel te nemen.Plechtige sluiting van het concilie, boodschap aan de regeerders, 8 november 1965, AAS (58) 1966, 10-11; Katholiek Archief, (21) 1966, p. 423-424.

Omdat van de societas perfecta-leer en het nastreven privileges afstand was genomen, was de verwachting, dat daarmee ook aan het sluiten van concordaten een einde was gekomen. In de literatuur werd op het obsolete karakter van het concordatenrecht gewezen.Voor een overzicht, zie: Maurizio Ragazzi, ‘Concordats Today, From the Second Vatican Council to John Paul II’, Journal of Markets & Morality, (12) 2009, p. 120-122 (Hierna: Maurizio Ragazzi 2009). Maar tegen deze verwachting in maakte het concordatenrecht na het concilie een opmerkelijke bloei door. Zo werden er tussen 1965, na de sluiting van het concilie, tot 2009 honderdtwintig concordaten met veertig landen gesloten.Voor de aantallen zie: Maurizio Ragazzi 2009, p. 129. Hierbij gaat niet alleen om de door het concilie gewenste aanpassing van bestaande concordaten aan de nieuwe omstandigheden, maar ook om concordaten die gesloten werden met nieuwe landen, zoals de landen van het voormalige Oostblok en met landen waarin het katholicisme een minderheidspositie inneemt.Albanië (2002, 2007), Nedersachsen (1965, 1973, 1989, 1993, 1994, 1998), Joegoslavië (1966), Polen (1993), Hongarije (1994, 1997), Brandenburg (1994, 2003), Sachsen (1994, 1996, 1997), Thüringen (1994, 1997, 2002), Kroatië (1996, 1998), Mecklenburg-Vorpommern (1997), Litouwen (2000), Letland (2000), Slovenië (2000, 2001, 2004), Bosnië-Herzegovina (2006).

De paradigmawisseling leidde ertoe, dat de concordaten zich niet meer zoals voorheen tot de regeling van de positie van de katholieke kerk binnen de nationale samenleving beperken. De reikwijdte van de concordaten werd verbreed. Zo wordt de godsdienstvrijheid, zoals de katholieke kerk die op het Tweede Vaticaans Concilie heeft verwoord en zoals die in de internationale verdragen is geregeld, expliciet als grondslag genoemd om de betrekkingen tussen kerk en staat te regelen. Daarbij is ook aandacht voor de uitbanning van discriminatie op grond van godsdienst.Verklaring Nostra aetate, nr. 5c; Verklaring Dignitatis humanae, nr. 6d-e. Hieruit blijkt niet alleen dat de conciliaire leer binnen de concordaten doorwerkt, maar bindt de Heilige Stoel zich als verdragspartij ten opzichte van de nationale staat aan de conciliaire leer. Met de godsdienstvrijheid is een element van het mensenrechten-discours aan de concordaten toegevoegd en is men zich ook ervan bewust, dat de huidige nationale staat zich binnen een netwerk van internationale betrekkingen en afspraken op het gebied van de mensenrechten bevindt. Anders dan voorheen beperkt het belang van het algemeen welzijn zich niet tot de behartiging van het welzijn van de nationale samenleving, maar strekt zich uit tot de plicht om zich voor het algemeen welzijn en vreedzaam samenleven wereldwijd in te zetten. Daarmee zijn, en dat is anders dan voorheen, bepaalde kernwaarden van de katholieke sociale leer van de concordaatsteksten deel gaan uitmaken.

Om de doorwerking van paradigmawisseling te illustreren wordt hier nader op de inhoud van enkele concordaten ingegaan.De keuze is dus niet principieel, maar illustratief.

Concordaten

Italië

Italië is van oudsher een katholiek land, dat het katholieke geloof als enige staatsgodsdienst erkende. Italië was dus een katholieke confessionele staat, waarin de katholieke kerk ten opzichte van de overige kerken en religieuze gemeenschappen werd begunstigd. De openingsbepaling van het verdrag (trattato), dat de Heilige Stoel en Italië in 1929 sloten, bevestigde dit nog eens uitdrukkelijk. Dit concordaat erkende ook de internationaalrechtelijke soevereiniteit en daarmee de autonomie en onafhankelijkheid van de Heilige Stoel ten opzichte van de Italiaanse staat en regelde het gezag van de Heilige Stoel over Vaticaanstad.‘Trattato fra la Santa Sede e l’Italia, premesso, art. 1-3’, in: Angelo Mercati (red.), Raccolta di Concordati Vol. II 1915-1954, Vaticaanstad: TPV 1954, p. 84-85.

In 1984 werd dit concordaat door het sluiten van een akkoord (accordo) herzien. In dit akkoord herbevestigen beide partijen de wederzijdse onafhankelijkheid en soevereiniteit ieder op hun eigen terrein en verplichten zij zich op die titel tot welzijn van de mens en de staat samen te werken.Deze tekst is aan de conciliaire leer ontleend (pastorale constitutie Gaudium et spes, nr. 76c). Zie ook art. 7, Constituzione Italiana. In het verlengde van de preambule, die zowel aan de Italiaanse grondwet (die de godsdienstvrijheid en gelijkheid van alle godsdiensten voor de wet erkentArt. 8, 19, Constituzione Italiana.) als aan de conciliaire leer over de godsdienstvrijheid refereert, garandeert de Italiaanse staat de vrijheid van de katholieke kerk om aan de Italiaanse samenleving deel te nemen, hetgeen in een aantal aspecten ervan nader wordt gespecificeerd.‘Accordo tra la Santa Sede e la Repubblica Italiana che apporta modificazioni al Concordato Lateranense, preambule, art. 1-2’, in: José T. Martín de Agar (red.), Raccolta di Concordati 1950-1999, Vaticaanstad: LEV 2000, p. 553-554 (Hierna José T. Martin de Agar 2000). Als aspecten worden onder meer genoemd: de inrichtingsvrijheid, de publieke eredienst, de uitoefening van het leergezag, de communicatievrijheid, de vrijheid van vergadering en vereniging en aan het einde wordt nog op de bijzondere positie van Rome gewezen als stad waar de paus zetelt.

Vanaf dat moment is de katholieke kerk geen staatskerk meer en is het concordaat van 1929 aan de veranderde omstandigheden aangepast en neemt de katholieke kerk met eerbiediging van haar vrijheid, autonomie en onafhankelijkheid zoals de overige kerken en religieuze gemeenschappen op basis van de godsdienstvrijheid aan het Italiaanse maatschappelijk leven deel. Daarmee beantwoordt dit concordaat aan de intentie van de conciliaire leer.

Spanje

Ook Spanje is van oudsher een katholiek land. Het voorlaatste concordaat (concordato) van de Heilige Stoel en Spanje dateert van 1953 en werd onder het regime van generaal Franco gesloten.

Dit concordaat beschouwde het katholieke geloof als enige godsdienst van de staat met de daaraan beantwoordende rechten en voorrechten (diritti e prerogative, derechos y prerrogativas). De katholieke kerk werd expliciet als societas perfecta erkend en op die titel werd de katholieke kerk vanwege de staat de vrije en volle uitoefening van haar geestelijke macht en daarbij behorende jurisdictie binnen de Spaanse samenleving gegarandeerd. De preambule urgeerde de samenwerking tussen staat en kerk tot welzijn van het Spaanse volk.Concordato con la Spanja, preambule, art. 1-2 (José T. Martín de Agar 2000, p. 271-272). Evenals in Italië was in Spanje het katholieke geloof de enige staatsgodsdienst en was Spanje een katholieke confessionele staat.

Na de beëindiging van het bewind van Franco in 1975 slaat Spanje een nieuwe weg in. In 1975 wordt de wet op de godsdienstvrijheid aangenomen en in 1978 wordt in de grondwet verankerd, dat Spanje geen enkele godsdienst als staatsgodsdienst aanvaardt.Ley de libertad religiosa (1967); art. 16, Constitución Española. In 1979 wordt het concordaat van 1953 door de Spaanse overheid opgezegd en vanaf dat moment worden er met de Heilige Stoel akkoorden (acuerdos, accordi) op deelgebieden gesloten.Zie José T. Martín de Agar 2000, p. 785-833.

Daarmee is aan de katholieke kerk als staatskerk een einde gekomen en neemt de katholieke kerk, zoals de overige kerken en religieuze gemeenschappen, op basis van de godsdienstvrijheid, zoals die burgerrechtelijk geregeld is, aan het Spaanse maatschappelijk leven deel. Concordaten worden alleen nog op deelgebieden gesloten.

Portugal

Ook Portugal is een katholiek land van oudsher. Vanaf 1238 tot op heden sloten de Heilige Stoel en Portugal concordaten.Coventione con Sancio re di Portugallo (1238); Concordatia degli unidici articuli fra I prelati di Portogallo, autorizzati da Nicolò IV é il re Dionigi di Portugallo (1289); Concordato fra i prelati portoghesi e il re Emanuele conformata da Leone X (1516); Concordato col Portogallo (1737); Concordato sulla composizione delle pensioni palatine in Portogallo (1745); Limitazione del privilegio del foro per i rei di lesa maestà in Portogallo (1778); Erezione del tribunale per l’esame dei libri a Lisbona (1780); Concordato fra Pio IX e Pietro V Re di Portogallo interno al Patronato delle Indie (1857); Concordato fra Leone XIII e Luigi Re di Portogallo sul Patronato Regio nelle Indie orientali (1886); Convenzione con il Portogalla per le Indie Orientali (1928); Concordato tra la Santa Sede e la Repubblica Portghese (1940); ‘Accordo con il Portogallo (1950)’, in: Angelo Mercati (red.), Raccolta di Concordati su Materie Ecclesiastiche tra la Santa Sede e le Autorità Civili, Rome: TPV 1919, p. 56-59, 89-93, 251-253, 328-330, 405-409, 457-459, 509-511, 511-514, 844-852, 1029-1048 (hierna: Angelo Mercati 1919); Angelo Mercati (red.), Raccolta di Concordati tra la Sante Sede e le Autorità Civili, Vol. II 1915-1954, Vaticaanstad: TPV 1954, p. 68-75, 232-250,

261-264 (hierna: Angelo Mercati 1954). Niettemin heeft Portugal de katholieke kerk nooit als staatskerk aanvaard.

In 2004 sloten de Heilige Stoel en Portugal een concordaat dat het concordaat van 1940 vervangt.Inter Sanctam Sedem et Rempublicam Lusitanam sollemnes conventiones, (Angelo Mercati 1954, p. 697-711); Conventio inter Apostolicam Sedem et Rem Publicam Lusitanam, (José T. Martín de Agar, I Concordati dal 2000 al 2009, Vaticaanstad: LEV 2010, p. 243-261 (hierna: José T. Martín de Agar 2010).

Het concordaat van 1940 was een plechtige overeenkomst (solene Convenção, solenne Convenzione). Dit concordaat regelde de positie en met name de vrijheid van de katholieke kerk binnen de Portugese samenleving. De rechtspersoonlijkheid van de katholieke kerk werd erkend en op die basis werd de vrijheid van de kerk nader uitgewerkt.Concordaat 1940, preambule, art. I-V, XVI. De overige artikelen gaan over het kerkelijk cultureel erfgoed, de geestelijkheid, de feestdagen, katholiek schoolwezen, kerkelijk en burgerlijk huwelijk, de kolonies en missionering met enkele slotbepalingen. De katholieke kerk was weliswaar geen staatskerk, maar de verwevenheid tussen katholicisme en de Portugese samenleving kwam tot uitdrukking, doordat enerzijds de katholieke kerk rekening zou houden met het legitieme Portugese patriottisme en anderzijds Portugal de beginselen van de christelijke leer en moraal als traditioneel voor de Portugese samenleving erkende en zou respecteren.Concordaat 1940, art. XX-XXI over het schoolwezen.

In 2004 werd een nieuw concordaat (concordato/a) gesloten, dat – zoals gezegd – het concordaat van 1940 vervangt.Concordaat 2004, art. 33.

De preambule bevestigt de wederzijdse erkenning van elkaars autonomie en onafhankelijkheid en daarmee elkaars vrijheid op eigen terrein. De rechtspersoonlijkheid van de katholieke kerk wordt erkend en Portugal staat voor de vrijheid van de kerk binnen de Portugese samenleving in.Concordaat 2004, art. 1-2. De overige bepalingen gaan over zon- en feestdagen, de geestelijkheid, rechtspersoonlijkheid, kerkelijk en burgerlijk huwelijk, leger- en justitiepastoraat, godsdienstonderwijs, kerkelijk cultureel erfgoed, belastingvrijstellingen. Dit staat weliswaar in lijn met het concordaat van 1940, maar de vrijheid van de kerk berust niet meer alleen op haar rechtspersoonlijkheid maar ook, en dat is nieuw, op haar autonomie en onafhankelijkheid ten opzichte van de nationale staat.Dit staat in lijn met de conciliaire leer (pastorale constitutie Gaudium et spes, nr. 76d-e).

Naast de wederzijdse erkenning van elkaars autonomie wijst de preambule op de voor beide partijen bindende verantwoordelijkheid voor de godsdienstvrijheid als recht van de mens. De godsdienstvrijheid staat, aldus de tekst, ten dienste van het algemeen welzijn en ten dienste van de inzet tot opbouw van een samenleving, waarin menselijke waardigheid, gerechtigheid en vrede worden bevorderd. Partijen verplichten zich met het oog hierop samen te werken.(…) tenendo presenti reciproce responsabilità che li vinculo, nell’ambito della libertà religiosa, al servizio del bene commune e all’impegno nella costruzione di una società che promuova la dignità della persona umana, la giustizia e la pace; (…); (…) tendo em vista as mútuas responsabilidades que os vinculam, no âmbito da Liberdade religiosa, ao serviço em prol do bem comum e ao empenho na construção,de uma sociedado que promova a dignidade da pessua humana, a justiça e a paz; (…). Algemeen welzijn, waardigheid van de mens, gerechtigheid en vrede zijn kernbegrippen van de katholieke sociale leer, die het nationale overstijgen en universeel van aard zijn. De godsdienstvrijheid wordt in het perspectief van het algemeen welzijn verstaan, dat het louter nationale overstijgt en universeel van aard is. Daarmee is aan het nationale karakter van het concordaat een internationale oftewel universele dimensie toegevoegd.

Marokko

Marokko is een islamitische staat, waar de koning aan het hoofd van de islamitische gemeenschap staat en waarin katholieken een minderheid vormen. Eind 1983 begin 1984 vond een briefwisseling plaats tussen koning Hassan II van Marokko en paus Johannes Paulus II.Litterae Mutuo Datae a Serenissimo Principe Hassan II, Rege Marochii, et Ioanne Paulo II, Summo Pontifice: de Statuto Ecclesiae Catholicae in Marochio (José T. Martín de Agar 2000, p. 668-670). Beide brieven herinneren aan het eeuwenlange vreedzame samenleven van islamieten en katholieken. In de brief van de Marokkaanse koning wordt aan de katholieke kerk in Marokko een wettelijke grondslag gegeven, die inhoudt dat de katholieke kerk haar vrije deelname aan de Marokkaanse samenleving kan voortzetten, hetgeen in een aantal punten nader wordt gespecificeerd.Quand au fonds, l’Eglise catholique continuara, au Royaume du Maroc, d’exercer publiquement et librement ses actvités propres, en particulier celles relatives au cultes, au magistère, à la jurisdiction interne, à la bienfaisance de ses fidèles et à la bienfaisance de ses fidèles et à l’einseignement religieux. De overige punten betreffen de gezagsuitoefening door kerkelijk leidinggevenden (lees: de bisschoppen), de positie van de religieuzen, de vrijstelling van onroerendgoedbelasting, het verwerven van staatssteun voor het onderhoud van het onroerend goed, de vrijheid van vereniging en het justitiepastoraat.

In zijn dankbrief vat de paus de toegezegde kerkelijke vrijheden nog eens kort samen en concludeert, dat de getroffen voorzieningen aan iedereen de vrijheid van geloof en de vrijheid om overeenkomstig zijn geloof te leven garanderen in een samenleving die zich om het vreedzaam samenleven en vreedzaam samenwerken bekommert.… (J)’en suis sûr, d’observer ces sages dispositions assurent à chacun la liberté de croire et de vivre sa foi dans une société soucieuse de coexistence et de collaboration. Dit is diplomatieke taal, waarbij hier wordt volstaan erop te wijzen, dat wat de godsdienstvrijheid aangaat, de paus niet alleen aan katholieken refereert, maar aan eenieder (chacun).

De vrijheid van de katholieke kerk, die de koninklijke brief waarborgt, wordt in de pauselijke brief – zij het voorzichtig – in het perspectief van de godsdienstvrijheid als recht van de mens geplaatst.

Uit de briefwisseling blijkt, dat de Heilige Stoel ook met nationale staten waarbinnen de katholieken een minderheid vormen een concordataire regeling treft met het oog op de vrijheid van de kerk en de godsdienstvrijheid.

Israël

Evenals in Marokko vormen de katholieken in Israël een minderheid. In 1993 sloten de Heilige Stoel en Israël een basisovereenkomst (fundamental agreement).Conventio inter Apostolicam Sedem atque Israelis Statum (José T. Martín de Agar 2000,

p. 516-523). Deze overeenkomst is het resultaat van de werkzaamheden van een bilaterale commissie.

In de preambule wordt op de universele betekenis van het Heilig Land en op het belang van het verzoeningsproces tussen katholieken en joden gewezen. Voor deze bijdrage zijn de drie openingsbepalingen van belang.De overige bepalingen gaan over de heilige plaatsen, de pelgrimages, de scholen, het historisch-cultureel erfgoed, de communicatiemiddelen, de zorginstellingen, het eigendomsrecht, interstatelijke conflicten, Jeruzalem en de prevalentie van de Engelse tekst.

De basisovereenkomst opent met een bepaling over de godsdienst- en gewetensvrijheid. Partijen verklaren deze vrijheden te erkennen en te zullen respecteren zoals geregeld in de internationale verdragen waarvan zij partij zijn. Daarop volgt een bepaling over de gezamenlijke strijd tegen elke vorm van antisemitisme, racisme en religieuze intolerantie, waarbij de Heilige Stoel iedere uiting van antisemitisme nog eens uitdrukkelijk veroordeelt.Art. 2 par. 3: The Holy See takes this occasion to reiterate its condemnation of hatred, persecution and all other manifestations of antisemitism directed against the Jewish people and individual Jews anywhere, at any time and by anyone. In particular, the Holy See deplores attacks on Jews and desecration of Jewish synagogues and cemeteries, acts which offend the memory of the victims of the Holocaust, especially when they occur in same place which witnessed it. Partijen verplichten zich tot samenwerken met het oog op het wederzijds begrip tussen naties, de tolerantie tussen groeperingen en het respect voor het menselijk leven en de menselijke waardigheid.

Deze twee openingsbepalingen bevatten kerkelijk bezien elementen van de katholieke sociale leer (gewetens- en godsdienstvrijheid, non-discriminatiebeginsel, menswaardig vreedzaam samenleven); statelijk bezien gaat het om beginselen van het mensenrechten-discours; gemeenschappelijk is, dat deze bepalingen aspecten van de menselijke waardigheid tot uitdrukking brengen.

Daarop volgt de bepaling waarin de basis van de wederzijdse betrekkingen wordt vastgelegd. Dit gebeurt niet door wederzijds elkaars autonomie en onafhankelijkheid te erkennen, maar door de wederzijdse erkenning van de vrijheid van zowel de katholieke kerk als Israëlische staat om de hun toekomende rechten en machten uit te oefenen. Op deze titel verplichten beide partijen zich tot samenwerking met het oog op het welzijn van het volk, hetgeen in de tweede paragraaf nader wordt geconcretiseerd.Art. 3 par. 2: The State of Israel recognizes the right of the Catholic Church to carry outs its religious, moral, educational and charitable functions, and to train, appoint and deploy its own personnel in the said institutions or for the said functions to these ends. The Church recognizes the right of the State to carry out its functions, such as promoting and protecting the welfare and the safety of the people. Both the State and the Church recognize the need for dialogue and cooperation in such matters as by their nature call for it. De Palestijnse kwestie wordt niet uitdrukkelijk genoemd. Maar wat interstatelijke conflicten aangaat, beloven zowel de Heilige Stoel als Israël zich in te zetten voor een vreedzame oplossing en behoudt de Heilige Stoel zich het recht voor haar moreel en spiritueel leergezag uit te oefenen, maar zich als derde buiten conflicten ter zake van betwiste gebieden en grenzen te houden (art. 11).

Dit concordaat opent niet met een bepaling over autonomie als basis voor de wederzijdse betrekkingen, maar stelt het belang van de erkenning en respectering van de gewetens- en godsdienstvrijheid voorop en geeft aldus invulling aan de doorwerking van de paradigmawisseling , zoals die op het Tweede Vaticaans concilie plaatsvond.

PLO

In 2000 sloten de Heilige Stoel en de PLO als vertegenwoordiger van het Palestijnse volk een basisovereenkomst (basic agreement).Pactio inter Sanctam Sedem atque Consilium pro Liberatione Palestinae (José T. Martin de Agar 2010, p. 235-238). Evenals de basisovereenkomst met Israël is deze overeenkomst het resultaat van inspanningen van een bilaterale werkgroep.

De preambule memoreert aan de historie en voortgang van de wederzijdse betrekkingen. Evenals in de basisovereenkomst tussen de Heilige Stoel en Israël wijst de preambule op de bijzondere betekenis van het Heilig Land voor de drie monotheïstische godsdiensten, jodendom, christendom en islam, en als geprivilegieerde ruimte (space) voor de interreligieuze dialoog. Beide partijen onderkennen het belang van vrede in het Midden-Oosten en het nastreven van een vreedzame oplossing van het Palestijns-Israëlisch conflict op basis van onderhandelingen en rekening houdend met de onvervreemdbare nationale legitieme rechten en doelstellingen van het Palestijnse volk. Wat de status van Jeruzalem aangaat, bepleiten beide partijen een internationale oplossing gebaseerd op de gelijkheid van de drie monotheïstische godsdiensten en de vrijheid van godsdienst en geweten.

Zowel de Heilige Stoel als de PLO erkennen de vrijheid van godsdienst en geweten, zoals die in internationale verdragen is geregeld, waarbij de katholieke kerk nog eens haar respect benadrukt voor alle gelovigen van andere religies. Beide partijen verplichten zich tot uitbanning van iedere van vorm van discriminatie, bedreiging van het menselijk leven en de menselijke waardigheid. De PLO verplicht zich, de rechtsgelijkheid van alle burgers en het verbod van discriminatie op grond van godsdienst en levensovertuiging wettelijk te verankeren en erkent en regelt de vrijheid van de katholieke kerk op zowel spiritueel als materieel gebied.Art. 1-3, 5-6. De overige artikelen gaan over heilige plaatsen, rechtspersoonlijkheid, eerbiedigende werking, bilaterale werkgroep, interpretatie, prevalentie van de Engelse tekst en de inwerkingtreding van de overeenkomst.

In dit concordaat staan niet de autonomie en vrijheid van de kerk voorop maar elementen van de katholieke sociale leer, zoals vrede in gerechtigheid, gewetens- en godsdienstvrijheid en het discriminatieverbod, waaraan partijen zich binden.

Besluit

Tot het Tweede Vaticaans Concilie beperkten de concordaten zich tot het regelen van de positie van de katholieke kerk binnen de nationale samenleving. Dit gebeurde, kerkelijk bezien, op grond van de societas perfecta-leer, waarmee de katholieke kerk haar autonomie en onafhankelijkheid ten opzichte van de soevereine nationale staten claimde en het ideaal van de katholieke confessionele staat nastreefde. Door haar autonomie ten opzichte van soevereine nationale staten te beklemtonen, had de katholieke kerk machtspolitieke aspiraties. Door de katholieke confessionele staat na te streven, trachtte de katholieke kerk zich ten opzichte van de overige kerken en religieuze gemeenschappen te onderscheiden.

Uit de onderzochte concordaten van na het Tweede Vaticaans Concilie blijkt, dat de katholieke kerk vasthoudt aan haar autonomie en onafhankelijkheid en dat ze op die titel in vrijheid aan het maatschappelijk leven wenst deel te nemen. Ten opzichte van de nationale staat beroept de katholieke kerk zich daarvoor op de godsdienstvrijheid zoals het Tweede Vaticaans Concilie die aanvaardde en zoals deze internationaalrechtelijk is geregeld. Doordat de katholieke kerk zich ten opzichte van de nationale staat op de godsdienstvrijheid beroept, die zowel individuen als religieuze gemeenschappen toekomt, wenst de katholieke kerk niet meer, zoals voorheen, een bevoorrechte positie na te streven door zich van de overige kerken en religieuze gemeenschappen te onderscheiden, maar wenst evenals deze kerken en religieuze gemeenschappen op titel van de godsdienstvrijheid aan het maatschappelijk leven deel te nemen.

Nieuw is ook, dat de concordaten zich niet meer beperken tot de regeling van de positie van de katholieke kerk binnen de nationale samenleving. Dat blijkt doordat zowel de katholieke kerk als de nationale staten zich in de concordaten binden om elke vorm van discriminatie vanwege welke godsdienst dan ook uit te bannen. Daarmee is ook het belang van de overige kerken en religieuze gemeenschappen gediend.

Nog steeds regelen de concordaten de positie van de katholieke kerk binnen de nationale samenleving. Daarbij wordt de reikwijdte van de godsdienstvrijheid wat betreft de katholieke kerk geconcretiseerd. Dat kan voor de overige kerken en religieuze gemeenschappen van belang zijn. Deze kerken en religieuze gemeenschappen zouden met een beroep op de godsdienstvrijheid en het non-discriminatiebeginsel, rekening houdend met hun eigen aard, dezelfde positie kunnen claimen, die de katholieke kerk op grond van de concordaten binnen de nationale samenleving inneemt.Richard Puza en Norman Doe (red.), Religion and Law in Dialogue: Covenantal and Non-Covenantal Cooperation between State and Religion in Europe, Leuven: Peeters 2006, p. 85-87 (Polen), p. 104-105 (Ierland), p. 121-126 (Italië), p. 137-143 (Polen), p. 163-164 (Portugal), p. 200-229 (Spanje), p. 245-248 (Verenigd Koninkrijk), p. 260-261 (post-communistische landen). Aldus kunnen de concordaatsteksten ook voor de overige kerken en religieuze gemeenschappen van belang zijn.

Is de paradigmawisseling, zoals die zich tijdens het Tweede Vaticaans Concilie voltrok, politiek neutraal of apolitiek? Ik meen van niet. De politiek gevoelige afbakening van de reikwijdte van de autonomie-aanspraken van de katholieke kerk op grond van de societas perfecta-leer heeft plaatsgemaakt voor de politiek gevoelige afbakening van reikwijdte van de godsdienstvrijheid als recht van de mens binnen de nationale samenleving.

De katholieke kerk is wellicht een wat vreemde eend in de volkenrechtelijke vijver, maar is door haar toewijding aan de godsdienstvrijheid volkenrechtelijk niet irrelevant.