President Trumps invoerheffingen

‘[T]ariff and tax foreign countries to enrich our citizens’, aldus president Trump in zijn inaugurele rede op 20 januari 2025. In de eerste honderd dagen gevolgd door een spervuur aan invoerheffingen: soms enkel aangekondigd, vaak opgelegd, dan weer geschorst, verlaagd of verhoogd. Heffingen worden ingezet als drukkingsmiddel en als poging om de VS te herindustrialiseren. Voor sommige heffingen werd de bescherming van de nationale veiligheid ingeroepen, voor andere niet. De voorlopige culminatie kwam op 2 april, de zelfverklaarde Liberation Day, toen Trump een nationale noodtoestand uitriep, met ‘wederkerige’ invoerheffingen als antwoord. Deze heffingen zijn enkel ‘wederkerig’ in naam, niet in realiteit.

Ze komen niet overeen met de invoerheffingen die andere landen opleggen op Amerikaanse producten. De berekening was immers niet gebaseerd op de invoerheffingen op Amerikaanse producten, maar op het handelstekort (enkel in goederen, niet in diensten) van een land met de VS.

De VS heeft een globaal handelsoverschot in diensten.

Dit resulteerde, bijvoorbeeld, in wederkerige heffingen op Europese producten van 20%, terwijl de EU slechts een gemiddelde heffing van 1.35% oplegt op Amerikaanse producten. Landen waarmee de VS een handelsoverschot had kregen de basisheffing van 10% opgelegd.

Canada en Mexico werden niet onderworpen aan wederkerige heffingen voor producten in overeenstemming met de United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), maar zijn wel onderworpen aan andere Trump-heffingen.

De methodologie raakt ook disproportioneel sommige minstontwikkelde landen, met de hoogste heffingen voor Lesotho (50%) en Cambodja (49%) als gevolg van hun sterke textielexport naar de VS. Het WTO-principe van special and differential treatment voor ontwikkelingslanden op zijn kop gezet.

Bovendien beogen de wederkerige invoerheffingen niet alleen het spiegelen van invoerheffingen op Amerikaanse producten, maar ook van binnenlandse belastingen en regels in andere markten, inclusief voor belastingen (bijv. btw) en regels (bijv. voedselveiligheid) die in principe op niet-discriminatoire wijze gelden voor zowel binnenlandse als ingevoerde producten. Het intern terugschroeven van milieu- en andere regels in de VS wordt zo gecombineerd met een drukkingsmiddel, namelijk invoerheffingen, om regelgeving in derde landen (bijv. EU-Green Deal-regels)

Bijvoorbeeld het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) en de Ontbossingsverordening. Zie 2025 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers of the President of the United States on the Trade Agreements Program, 31 maart 2025.

te pogen te versoepelen.

De mogelijke tegenreacties van handelspartners na Liberation Day waren divers, met als sleutelopties: retaliate of negotiate. Dat wil zeggen: onmiddellijk tegenmaatregelen nemen met het risico van een verdere escalatie – de tactiek van China – ofwel pogen een onderhandelde oplossing te bereiken met tegenmaatregelen als stok achter de deur – de tactiek van de EU en de meeste andere landen, zeker nadat Trump de pauzeknop had ingedrukt. De reacties van de financiële markten waren immers unaniem negatief, waardoor Trump zich genoodzaakt zag, op 9 april, om de wederkerige heffingen voor negentig dagen te bevriezen (en ‘enkel’ de basisheffing van 10% op te leggen), behalve voor China. De VS en China kwamen terecht in opbod van wederzijdse heffingen, met als voorlopig resultaat Amerikaanse heffingen van 145% op Chinese producten, en Chinese heffingen van 125% op Amerikaanse producten.

Met uitzonderingen voor producten die ze belangrijk achten voor hun consumenten of industrie.

Met begin mei de eerste signalen van de-escalatie tussen beide landen, met de deur op een kier voor onderhandelingen.

Ondertussen houdt de EU een pakket van invoerheffingen tegen de VS achter de hand (onder de Handhavingsverordening), ingeval pogingen tot een onderhandelde oplossing op niets uitdraaien.

Dit omvat (i) de niet-verlenging van de schorsing van heffingen in antwoord op Trump I-heffingen op staal en aluminium (10-25% op bepaalde Amerikaanse producten); en (ii) een nieuw pakket van heffingen (25% op bepaalde Amerikaanse producten) (Uitvoeringsverordening (EU) 2023/2882, 18 december 2023; Uitvoeringsverordening (EU) 2025/778, 14 april 2025).

De EU zou ook haar zogenoemde ‘bazooka-instrument’ – het antidwanginstrument – voor een eerste keer kunnen ontplooien. Hiermee kan de EU een bredere waaier van maatregelen nemen (zoals restricties voor de handel in diensten, intellectuele eigendom, openbare aanbestedingen, en buitenlandse directe investeringen) die zij met precisie kan afstellen (o.a. specifieke sectoren of regio’s; tot zelfs natuurlijke of rechtspersonen gelinkt aan de overheid). Dit vraagt evenwel tijd. Eerst moet de Europese Commissie concluderen dat de VS ‘economische dwang’ toepast, hetgeen de Raad moet bekrachtigen. Hierna volgt een redelijke termijn voor onderhandelingen. Als deze op niets uitdraaien kan de Commissie tegenmaatregelen voorstellen en die, na bekrachtiging door een comité van EU-lidstaten, opleggen.

Daarnaast pogen de EU en andere landen minder afhankelijk te worden van de uitvoer naar de VS door hun onderlinge handelsrelaties verder uit te diepen. Dit verklaart de hernieuwde energie achter de EU-India-onderhandelingen, en zelfs het exploreren van een nauwere samenwerking tussen de EU en de Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP). Of hoe het beleid van president Trump andere handelspartners dichter rond de tafel krijgt, tegen de Amerikaanse belangen in. Tegelijkertijd houdt een verdere proliferatie van preferentiële akkoorden ook risico’s in, zowel op regelgevend vlak (de bekende spaghetti-bowl van handelsregels die steeds moeilijker te ontwarren wordt) als op economisch vlak (met het verleggen van handelsstromen naar landen waarmee lagere handelsbelemmeringen bedongen zijn), zeker indien landen ook nog bilaterale akkoorden met de VS zouden sluiten.

Aldus de voorlopige status van een handelsoorlog waarvan het einde nog niet in zicht is. Over één aspect lijken experts het eens: de beoogde herindustrialisering van de VS heeft geen kans van slagen. Het beleid tart immers de basiswetten van internationale handel. Eenvoudig gesteld: net zoals elk van ons kan een land zich niet in alles specialiseren (tenzij ten koste van zijn eigen welvaart); en het comparatief voordeel van de VS ligt zeker niet in arbeidsintensieve sectoren. Het beleid ondermijnt ook een stabiel en voorspelbaar investeringsklimaat.

Over de WTO-compatibiliteit van Trumps invoerheffingen kan ik kort zijn. De VS mag geen invoerheffingen opleggen die hoger zijn dan waartoe de VS zich verbonden heeft onder de WTO (artikel II GATT 1994); en de VS mag ook handelspartners onderling niet discrimineren bij het opleggen van deze heffingen (artikel I GATT 1994). WTO-leden mogen van deze verplichtingen afwijken ter bescherming van andere belangen, zoals nationale veiligheid (artikel XXI GATT 1994). In het verleden – in WTO-geschillen tegen Trump I-heffingen – poogde de VS te beargumenteren dat een WTO-panel geen bevoegdheid heeft te oordelen of een maatregel noodzakelijk was ter bescherming van zijn nationale veiligheid. WTO-panels hebben dit argument systematisch verworpen.

Zie WTO-panelrapporten: Russia – Traffic in Transit (DS512, 2019); US – Steel and Aluminium (DS544, DS552, DS556, DS564, 2022); US – Origin Marking Requirement (DS597, 2022). De rapporten tegen de VS zijn nog niet aangenomen omdat de VS telkens beroep aantekende (dat niet behandeld kan worden; zie hierna).

Elke andere beslissing zou ertoe leiden dat een WTO-lid een schending van het WTO-recht kan vermijden door simpelweg zijn nationale veiligheid in te roepen. Een WTO-lid moet daarentegen, onder andere, kunnen aantonen dat de heffingen genomen zijn in tijden van oorlog of een internationale noodtoestand. In het licht van de WTO-rechtspraak lijkt het hoogst onwaarschijnlijk dat de VS hierin zou slagen.

De kans op een effectieve WTO-uitspraak tegen de VS is echter onbestaande, tenminste in de nabije toekomst.

De wederkerige heffingen worden ook voor Amerikaanse rechtbanken aangevochten.

Trump I blokkeerde immers de herbenoeming van de rechters van het WTO-beroepsorgaan, waardoor dit orgaan niet meer geldig kan zetelen en de WTO niet tot een definitieve uitspraak kan komen.

De VS is geen lid van het alternatieve beroepssysteem, het Multi-Party Interim Appeal Arbitration Mechanism (MPIA).

Het (voorlopige) lot van het WTO-beroepsorgaan leert trouwens een belangrijke les: de onvrede van de VS met de WTO, en in het bijzonder haar geschillenbeslechtingssysteem, was reeds voor Trump I aanwezig en moet tevens begrepen worden in het licht van de opkomst van China. Voormalig president Obama weigerde, bijvoorbeeld, de herbenoeming van de Amerikaanse rechter van het WTO-beroepsorgaan, nadat de VS enkele prominente WTO-rechtszaken had verloren, inclusief tegen China. Naar Amerikaans gevoel spelen de WTO-regels, zoals geïnterpreteerd in de rechtspraak, te veel in China’s voordeel.

Het feit dat, desondanks, verscheidene WTO-leden (zoals Canada en China) toch een WTO-zaak zijn gestart tegen de Trump II-heffingen moeten we dan ook eerder begrijpen als een belangrijke, doch symbolische, uitdrukking van steun voor de WTO. Steun die de WTO zeker kan gebruiken, in een tijd waarin een van haar architecten niet alleen systematisch het WTO-recht lijkt te schenden, maar het ook simpelweg naast zich neerlegt bij het bepalen van zijn beleid. Wanneer president Trump, op Liberation Day, de pancarte met heffingen per land in de lucht hijst, ondergraaft hij de hoekstenen waarop het internationale handelssysteem gedurende meer dan 75 jaar is gebouwd. Of hoe deze handelsoorlog ook de legitimiteit van de internationale rechtsorde aantast. Het is voorlopig aan andere landen om deze in stand te houden, ook uit collectief belang. Tot de dag dat de economische wetten van internationale handel de VS terug rond de multilaterale tafel dwingen. Ondertussen blijven de uitdagingen bestaan om het handelssysteem te hervormen tot een motor van duurzame en inclusieve ontwikkeling. Uitdagingen die niet met een pancarte op te lossen zijn, maar er wel sterk door bemoeilijkt worden.