1.Inleiding

De Deutsche Welle zond in augustus 2019 een documentaire uit met als titel Brexit Curse in the Caribbean. Anguilla Braces for Impact.De documentaire kan worden geraadpleegd via de volgende link: dw.com/en/brexit-curse-in-the-caribbean-anguilla-braces-for-impact/av-

49999121 (voor het laatst geraadpleegd op 24 februari 2020). De documentaire heeft betrekking op de gevolgen van de Brexit voor het Britse eiland Anguilla in de Caribische Zee. Anguilla ligt op twintig minuten vaarafstand van Sint Maarten en maakte tot en met 31 januari 2020 deel uit van de Europese Unie (EU). In de documentaire wordt aandacht besteed aan de zorgen van de burgers van Anguilla – destijds EU-burgers – na de Brexit. Kunnen Anguillanen na de Brexit even gemakkelijk naar Sint Maarten om bijvoorbeeld de arts of het kerkhof van hun voorouders te bezoeken? De aangesneden vragen illustreren treffend dat de gevolgen van Brexit niet beperkt zijn tot het Europese continent.

De territoriale buitengrenzen van de EU liggen immers ver buiten dit continent. Gebieden in bijvoorbeeld de Caribische Zee (zoals Aruba en Sint Maarten) en de Stille Oceaan (zoals Nieuw-Caledonië) maken deel uit van de EU. Mede naar aanleiding van koloniale en imperiale expansies oefenen verschillende lidstaten van de EU namelijk het soevereine gezag uit over deze en andere gebieden overzee. Deze lidstaten betreffen thans het Koninkrijk der Nederlanden, Frankrijk, Denemarken, Spanje, Portugal en Finland. Deze zes lidstaten bezitten overzeese gebieden die op enigerlei wijze betrokken zijn bij het Europese integratietraject dat na het Verdrag van Maastricht zijn weerslag heeft gekregen in een tweetal verdragen: het Verdrag betreffende de EU (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU). Afhankelijk van de constitutionele banden van de overzeese gebieden met de moederlidstaat vallen de overzeese gebieden in de regel onder ofwel het Ultraperifere gebieden-regime (UPG) ofwel het Landen en Gebieden Overzee-regime (LGO). Het kenmerkende verschil tussen deze twee regelingen is dat volgens de EU-Verdragen in beginsel een relatief klein deel van het acquis communautaire van toepassing is op de LGO.Deel IV VWEU, met als titel ‘De associatie van de landen en gebieden overzee’. Er zijn thans drie lidstaten die LGO bezitten: het Koninkrijk der Nederlanden, Frankrijk en Denemarken.Bijlage II VWEU: ‘Landen en gebieden waarop toepasselijk zijn de bepalingen van het vierde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’. Spanje, Portugal en Frankrijk bezitten UPG.Art. 355 jo. 349 VWEU. Alleen voor de Franse Republiek geldt derhalve dat deze lidstaat overzeese gebieden rijk is die onder de LGO-regeling en de UPG-regeling vallen. Hoe en waarom zijn de overzeese gebieden van de lidstaten onderdeel geworden van de EU en wat is de rechtsverhouding tussen deze gebieden en de EU? Waar komt de tweedeling UPG/LGO vandaan en welke gevolgen heeft de Brexit voor het overzees Europees recht, in het bijzonder voor de rechtsfiguur LGO, gezien de omstandigheid dat de overzeese gebieden van het Verenigd Koninkrijk onder het LGO-regime vielen? Geografisch betreffen de overzeese gebieden van de lidstaten in de regel relatief kleine eilanden(groepen). In juridische zin echter vormen de overzeese gebieden een significant onderdeel van het EU-recht vanwege de strategische ligging van deze gebieden aan de ‘randen’ van de EU.

In de onderhavige bijdrage staat de rechtsfiguur van de LGO centraal. Waar komt deze vandaan en wat is haar ontwikkeling in het raamwerk van de EU? Welke uitdagingen staan de LGO te wachten in en na 2020 en welke gevolgen heeft het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de EU voor de rechtspositie van de LGO in het Unierecht? Aangezien het Verenigd Koninkrijk eveneens gebieden overzee kent die gedurende de transitieperiode tot december 2020 naar EU-recht onder het LGO-regime vallen, is een uitdagende vraag welke gevolgen de Brexit zal hebben op de inkleuring van de LGO-regeling. De indeling van de bijdrage is als volgt. Vooreerst wordt in paragraaf 2 aandacht besteed aan het ontstaan en de ontwikkeling van LGO in de Unie. Vervolgens wordt in paragraaf 3 het lidmaatschap van de staten die LGO bezitten ter sprake gebracht: welke is de lidstaat en hoe worden de LGO gekwalificeerd in het EU-recht? Daarbij wordt aandacht besteed aan een recente uitspraak van het Hof van Justitie over de aansprakelijkheid van de lidstaat voor de door de LGO gepleegde schendingen van het EU-recht. In paragraaf 4 staan onder meer de Brexit en het nieuwe LGO-Raadsbesluit, dat in werking zal treden in 2021, centraal. Afgesloten wordt met enkele opmerkingen rondom de LGO na de Brexit.

2.De Landen en Gebieden Overzee: ontstaan en ontwikkeling

2.1.Ontstaan op Frans initiatief uit het Franse constitutionele recht

De eerste stappen naar eenwording tussen een zestal Europese staten voor wat betreft de producten kolen en staal werden gemarkeerd door het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-Verdrag), getekend op 18 april 1951 te Parijs.De tweede paragraaf van deze bijdrage is gebaseerd op de hoofdstukken 3 en 4 van G. Karapetian, Morganatisch burgerschap. Een onderzoek naar burgerschap en politieke representatie van de overzeese burger in het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek en de Europese Unie (diss. Groningen), Deventer: Wolters Kluwer 2019. Vier van de zes lidstatenDe vier lidstaten betroffen destijds: Frankrijk, het Koninkrijk der Nederlanden, België en Italië. Duitsland en Luxemburg ken(d)(n)en geen overzeese territoria. oefenden destijds gezag uit over overzeese gebieden in de Cariben, Afrika en/of het Oosten. Aanvankelijk werd overeengekomen om de overzeese gebieden van deze lidstaten buiten het EGKS-Verdrag te plaatsen. Zo bepaalde de eerste volzin van art. 79 EGKS-Verdrag: ‘Dit Verdrag is van toepassing op de grondgebieden in Europa van de Hoge Verdragsluitende Partijen.’ Vijf jaren later, bij de ondertekening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag) in 1957, veranderde deze situatie. In dit Verdrag wordt verankerd dat dit Verdrag van toepassing is op het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogendom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden.Art. 227 lid 1 EEG-Verdrag. Los van de omstandigheid dat in het EEG-Verdrag de toepasbaarheid van dit Verdrag niet is beperkt tot de grondgebieden van de lidstaten ‘in Europa’, worden in dit Verdrag verschillende ‘smaken’ overzeese gebieden naar (destijds) het Gemeenschapsrecht in het leven geroepen: de zogenoemde UPG en de LGO. Waarom werden de overzeese gebieden in 1957 verwerkt in het juridische kader van de EEG?

In aanloop naar de ondertekening van het EEG-Verdrag is stevig gedebatteerd over de mogelijke incorporatie van de overzeese gebieden van de toenmalige lidstaten in het EEG-raamwerk. De opname van de overzeese gebieden in het EEG-Verdrag is op aandringen van de Franse Republiek opgenomen in het EEG-Verdrag. Indien de andere vijf lidstaten niet zouden instemmen met het verwerken van de Franse overzeese gebieden in het EEG-raamwerk, zou Frankrijk onder voorwaarden meedoen aan het EEG-project. Dit Franse voorstel – dat evenwel was verpakt in een ultimatum – heeft te maken gehad met de constitutionele verhoudingen van Frankrijk met de eigen voormalige koloniën. In de Franse imperiale geschiedenis worden namelijk twee koloniale golven onderscheiden: le premier empire colonial, dat aanving in de 17e eeuw, en le deuxième empire colonial, dat begon in de 19e eeuw. De tijd van de verovering van het desbetreffende overzeese gebied bepaalt in beginsel de verhouding van dit gebied tot de moederstaat. De gebieden die veroverd zijn tijdens de eerste koloniale golf (zij worden les quatre vieilles colonies genoemd) hebben een hechtere rechtsverhouding tot Frankrijk. In 1946 werden deze ‘oude’ koloniën omgedoopt tot overzeese departementen, departements d’outre-mer (DOM), naar voorbeeld van het Franse vasteland.Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française. Art. 1 van deze wet luidt: ‘Les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et la Guyane française sont érigées en départements français.’ Dit wordt ook wel de ‘départementalisation de 1946’ genoemd.J.Y. Faberon & J. Ziller, Droit des collectivités d’outre-mer, Paris: LGDJ 2007; J.-F. Auby, Droit des outre-mers, Issy-les-Moulineaux: LGDJ 2018. De gebieden die werden veroverd tijdens de tweede koloniale golf kregen een minder hechte rechtsverhouding tot het moederland: zij werden territoires d’outre-mer (TOM).Art. 74 van de Franse Grondwet-1946. Het kenmerkende verschil tussen de DOM en de TOM was dat het Franse commune recht in beginsel van toepassing was op de DOM. Op grond van art. 73 van de Franse Grondwet van 1946 was het Franse recht in beginsel integraal van toepassing op de DOM. Bij wet konden voor de DOM uitzoneringen worden gemaakt op deze hoofdregel.Art. 73 van de Franse Grondwet-1946. Voor de TOM werden bijzondere regels tot stand gebracht over de toepasbaarheid van het Franse commune recht.Art. 74 van de Franse Grondwet-1946. Dit heeft tot gevolg dat de werkingssfeer van het Franse recht bij wijze van een afzonderlijke organieke wet werd geregeld voor de TOM.

Dit DOM/TOM onderscheid is in het Franse recht onderhevig geweest aan velerlei veranderingen.J.Y. Faberon & J. Ziller, Droit des collectivités d’outre-mer, Paris: LGDJ 2007. Niettemin is dit Franse onderscheid aanleiding geweest om in het EEG-Verdrag een vergelijkbaar onderscheid te maken tussen enerzijds overzeese gebieden die nauwe banden onderhouden met de lidstaat en anderzijds overzeese gebieden die een gereserveerde rechtsverhouding hebben tot de lidstaat.Karapetian 2019, p. 98. Vanwege de omstandigheid dat het EGKS-Verdrag en het EEG-Verdrag verschillende doelen hadden – het EEG-Verdrag bracht in tegenstelling tot het EGKS-Verdrag een gemeenschappelijke markt tot stand met de vier vrijheden – ontstond in Frankrijk de noodzaak om de overzeese gebieden die integraal onderdeel waren van de Republiek te betrekken in dit integratieproject.Karapetian 2019, p. 99. De assimilatie van de overzeese gebieden in het Franse constitutionele systeem gebood volgens de Fransen de assimilatie van deze gebieden in het Gemeenschapsrecht dat een gemeenschappelijke markt met zich bracht.Karapetian 2019, p. 99. Vanuit een conceptueel perspectief zou de zogenoemde ‘départementalisation van 1946’ haar betekenis verliezen indien de Franse staat een gemeenschappelijke markt met vijf staten zou betreden zonder de eigen overzeese gebieden te betrekken hierbij. Dit zou leiden tot een verslechtering van de economische banden van de Franse Republiek met de eigen overzeese gebieden. Dit risico was Frankrijk niet bereid te nemen. Om deze reden werd door Gaston Deferre, toenmalig Minister van Overzeese Zaken, naar voren gebracht dat de gezamenlijke deelname van de Franse Republiek inclusief de overzeese gebieden aan de EEG de enige optie was voor Frankrijk om mee te werken aan de totstandkoming van de EEG.Karapetian 2019, p. 99-100.

Dit Franse voorstel werd niet met veel enthousiasme onthaald. Verschillende staten hadden hun bedenkingen, omdat het Franse voorstel om de overzeese gebieden te betrekken in het EEG-traject aanzienlijke aanpassingen in het EEG-Verdrag met zich zou brengen. Aangezien echter een Frankrijk dat onder voorwaarden mee zou doen aan het EEG-Verdrag fatale gevolgen zou kunnen hebben voor de toekomstbestendigheid van de EEG, stemden alle vijf lidstaten in met het Franse voorstel om de overzeese gebieden te betrekken in het EEG-Verdrag. Het overwinnen van dit obstakel leidde tot een reorganisatie van het juridische raamwerk van de EEG: op welke wijze zouden de overzeese gebieden een plek krijgen in de EEG? Het antwoord op deze vraag werd gezocht in het Franse recht, dat sinds 1946 grondwettelijk bekend was met een onderscheid tussen de DOM/TOM. Dit DOM/TOM-onderscheid werd getransponeerd naar de EEG. De Ultraperifere Gebieden (UPG) werden de EEG-evenknie van de DOM en de Landen en Gebieden Overzee (LGO) werden de EEG-pendant van de TOM. Het Europees overzees recht werd derhalve in 1957 met het EEG-Verdrag een feit.Voor de LGO-lijst uit 1957, zie Karapetian 2019, p. 113. Het overgrote deel van de LGO omvatte gebieden die onder Frans gezag stonden, zoals Senegal, Ivoorkust, Niger, Soedan enzovoort.

Gesteld kan worden dat de LGO-regeling haar historische wortels heeft in het Franse constitutionele recht. Aan de rechtsfiguur van de LGO wordt thans aandacht besteed in Deel IV van het VWEU. Als doel van de associatie tussen de LGO en de Unie wordt vermeld ‘het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Unie in haar geheel’.Art. 198 tweede alinea VWEU. Dat de ontwikkeling van de LGO in het EU-recht echter verder gaat dan louter het bevorderen van de economische en sociale betrekkingen tussen de LGO en de Unie, zal blijken uit de volgende paragraaf.

2.2.Naar een wederkerig partnerschap tussen de LGO en de EU

2.2.1.De ontwikkeling van de LGO in het EU-recht

Het doel van de associatie tussen de LGO en de Unie is hiervoor genoemd: het bevorderen van de economische en sociale betrekkingen tussen de Unie en de LGO. Dit algemene doel wordt in het VWEU onderscheiden in verschillende doeleinden, zoals dat de lidstaten in hun handelsverkeer met de LGO de regeling toepassen die zij krachtens de Verdragen tegenover elkaar zijn aangegaan,Art. 199 lid 1 VWEU. en dat een LGO in zijn handelsverkeer met de lidstaten en de andere LGO de regeling toepast die het toepast op de Europese staat waarmee het bijzondere (constitutionele) betrekkingen heeft.Art. 199 lid 2 VWEU. Ook wordt in Deel IV VWEU een belangrijke bevoegdheid in het leven geroepen voor de Raad. Krachtens art. 203 VWEU stelt de Raad op basis van de in het kader van de associatie van de LGO met de EU bereikte resultaten en van de in de Verdragen neergelegde beginselen de bepalingen vast betreffende de wijze van toepassing en de procedure van de associatie van de LGO met de Unie. Dit zijn de zogenoemde LGO-besluiten van de Raad die de associatie tussen de Unie en de LGO specificeren.Tot dusver heeft de Raad de volgende LGO-besluiten vastgesteld: (1) Besluit 64/249/EEG van 25 februari 1964 (PbEG 1474/64); (2) Besluit 70/549/EEG van 29 september 1970 (PbEG L 282/83); (3) Besluit 76/568/EEG van 29 juni 1976 (PbEG L 176/8); (4) Besluit 80/1186/EEG van 16 december 1980 (PbEG L 361/1); (5) Besluit 86/283/EEG van 30 juni 1986 (PbEG L 175/1); (6) Besluit 91/482/EEG van 25 juli 1991 (PbEG L 263/1), zoals tussentijds herzien bij Besluit 97/803/EG van 24 november 1997 (PbEG L 329/50); (7) Besluit 2001/822/EG van 27 november 2001 (PbEG L 314/1) en tot slot (8) Besluit 2013/755/EU van 25 november 2013 (PbEU L 344/1). Het thans geldende LGO-besluit is het besluit van 2013 dat recent met ingang van 1 januari 2020 is gewijzigd.Zie de rectificatie van het Besluit (EU) 2019/2196, PbEU 2020, L 45/10, 18 februari 2020. In deze paragraaf zal de ontwikkeling van de LGO in zowel de LGO-besluiten van de Raad als de rechtspraak van het Hof van Justitie worden geanalyseerd teneinde op hoofdlijnen de ontwikkeling die de LGO meemaken in het EU-recht inzichtelijk te maken. Vooreerst zullen de LGO-besluiten van de Raad ter sprake komen. Vervolgens zal worden ingegaan op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU inzake de LGO.

Het dekolonisatietijdperk na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag is relevant geweest voor de positie van de LGO in het Gemeenschapsrecht. In de jaren zestig van de vorige eeuw verwierven verschillende koloniën hun onafhankelijkheid. Dit geldt met name voor de verschillende gebieden die onder Frans gezag vielen, zoals Ivoorkust en Senegal. Vanwege het belang van de associatie van deze onafhankelijke staten met de Gemeenschap, is ervoor gekozen een ‘nieuw’ associatieregime in het leven te roepen voor deze onafhankelijke staten die voorheen onder het LGO-regime vielen, en de Gemeenschap. Deze staten werden geschaard onder een nieuwe regeling: de ACS-regeling, waarbij ACS staat voor Afrika, Caribisch gebied en Stille Oceaan. De associatieverdragen die zijn gesloten met de ACS-staten verlenen verschillende handelspreferenties aan deze staten.Bijvoorbeeld de Verdragen van Yaoundé (1963-1975), Lomé (1975-2000) en Cotonou (2000-heden). Deze onafhankelijke staten konden niet worden geschaard onder het LGO-regime, vanwege de omstandigheid dat de voornaamste karakteristiek van een LGO is dat de LGO gebieden zijn die naar volkenrecht onder het soevereine gezag van een andere staat vallen.Karapetian 2019, p. 121. Na de onafhankelijkheid van deze voornamelijk grote Afrikaanse staten, lag de focus in de Gemeenschap niet zozeer op de LGO, maar veeleer op de ACS. Dit is niet geheel onlogisch, omdat de economische en sociale vooruitgang van de ACS geleidelijk voordelen met zich zou brengen voor de Gemeenschap. Onder meer hierom lijken in de jaren na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag de associatieverdragen tussen de Gemeenschap en de ACS nagenoeg identiek aan de LGO-besluiten van de Raad.Zie Karapetian 2019, paragraaf 4.4.2 getiteld ‘Periode I van 1964 tot 1980: het vrijwel identieke karakter van het LGO-regime aan het ACS-regime’. Vanwege de aanzienlijke terugval van het aantal LGO en de voordelen van een ACS-regeling werd onnodig geacht om de LGO-regeling een andere invulling te geven dan de ACS-regeling.

Deze gelijkenis tussen de ACS-regeling en de LGO-regeling is in 1991 doorbroken op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden bracht het nauwer aansluiten van de LGO-besluiten van de Raad bij de associatieverdragen met de ACS met zich dat de LGO-regeling zich in aanzienlijke mate verwijderde van de strekking en de inhoud van de LGO-regeling.Handelingen I 22 mei 1990, 23935. Naar aanleiding van deze constatering van het Koninkrijk, die later is gedeeld door de Commissie, is beoogd het LGO-besluit van 25 juli 1991 in overeenstemming te brengen met de doelstelling van de associatie tussen de LGO en de Gemeenschap.Karapetian 2019, p. 151. Om deze reden brengt het LGO-besluit van 1991 nieuwe handelsmogelijkheden met zich voor de LGO, als gevolg waarvan de LGO goederen rechtenvrij in de EG-markt konden invoeren.Zie hierover en de bezwaren van de Italiaanse delegatie, Karapetian 2019, paragraaf 4.4.3 getiteld ‘Periode II van 1980 tot 1997: de loskoppeling van het LGO-regime van het ACS-regime’. Nadat de LGO-regeling wordt losgekoppeld van de ACS-regeling, worden de LGO meer op de agenda van de Gemeenschap respectievelijk de EU geplaatst. Deze lijn wordt doorgezet in de LGO-besluiten die worden genomen na 1991.Over de tussentijdse herziening van het LGO-besluit van 1991, zie Karapetian 2019, paragraaf 4.4.4.1 getiteld ‘LGO-besluit 1997’. De LGO worden geleidelijk betrokken in het Europese integratietraject. Zo stelt de Commissie in 2008 dat het tijd is de rechtsrelatie tussen de LGO en de EU grondig te herzien.COM(2008)383, p. 2. De Commissie meent dat afstand dient te worden genomen van de ‘klassieke ontwikkelingssamenwerking’ en dat het concurrentievermogen van de LGO en hun integratie in de regionale en wereldeconomie dient te worden bevorderd.Ibid. In het Groenboek uit 2008 besteedt de Commissie aandacht aan de nieuwe positie van de LGO in de EU. Daarin wordt onder meer naar voren gebracht dat de ‘oude aanpak’ van de LGO, namelijk armoedebestrijding, ertoe leidt dat de LGO worden gezien als ACS-staten, hetgeen niet de bedoeling is.Idem, p. 8. Deze oude aanpak past naar de mening van de Commissie niet meer bij de huidige stand van zaken.Idem, p. 6. De problemen waar de LGO mee kampen vereisen volgens de Commissie een andere aanpak dan een die louter is gericht op klassieke ontwikkelingssamenwerking.Idem, p. 9. Een duurzame ontwikkeling van de LGO is het beste gediend indien de LGO integreren in de regionale markten en de wereldmarkt, waarbij tevens rekening wordt gehouden met het beschikbare potentieel van de LGO.Ibid. Hiermee wordt gedoeld op de deskundigheid van de LGO op bepaalde terreinen en de beschikbaarheid in de LGO van bepaalde natuurlijke bronnen.Ibid. Ook wordt in dit kader aandacht besteed aan verschillende aspecten van milieu, zoals de kwetsbaarheid van de LGO voor klimaatverandering.Ibid. Deze nieuwe samenwerking dient dan ook volgens de Commissie te worden gebaseerd op een wederzijdse samenwerking tussen de LGO en de EU. Zo verlangt de Commissie dat de LGO zich in de regio inzetten voor de normen waarop de Unie is gestoeld, zoals de rechtsstaat en de eerbiediging van mensenrechten.Idem, p. 10.

Dit Groenboek uit 2008 beoogt derhalve nieuw elan te geven aan de rechtsbetrekking tussen de LGO en de EU. De klassieke ontwikkelingssamenwerking tussen de LGO en de EU dient plaats te maken voor een wederkerig partnerschap, waarbij aandacht wordt gegeven aan de concurrentiekracht van de LGO, aan de samenwerking van de LGO in de regio en aan de beginselen en waarden waarop de Unie gestoeld is. Naar aanleiding van reacties op het Groenboek uit 2008, heeft de Commissie eind 2009 een Mededeling opgesteld voor een nieuw partnerschap tussen de LGO en de EU.COM(2009)623. Dit nieuwe partnerschap dient een drieledig doel: ten eerste het versterken van het concurrentievermogen van de LGO, ten tweede het verbeteren van het aanpassingsvermogen van de LGO, waarmee wordt gedoeld op het verminderen van de kwetsbaarheid van de LGO, en ten derde het bevorderen van de samenwerking tussen de LGO en andere partners in de regio.Ibid.

Het LGO-besluit van 25 november 2013, dat in werking trad op 1 januari 2014, beoogde deze wensen te implementeren. Dit LGO-besluit van 2013 betreft een aanzienlijke modernisering van het LGO-besluit uit 2001. In dit Raadsbesluit van 2013 werd het stimuleren van duurzame ontwikkeling gekwalificeerd als de ultieme doelstelling tussen de LGO en de EU.In dit kader worden drie pijlers genoemd die dienen bij te dragen aan de verwezenlijking van dit doel, namelijk (1) de bevordering van het concurrentievermogen, (2) de vermindering van de kwetsbaarheid en (3) de samenwerking van de LGO in hun eigen regio. Deze pijlers zijn te herleiden tot de Mededeling van de Commissie uit 2009 (COM(2009)623)). Deze lijn wordt voortgezet in het voorstel van de Commissie voor een nieuw LGO-besluit dat beoogd is in werking te treden op 1 januari 2021.Voorstel van de Commissie, COM(2018)461. De huidige structuur van de rechtsbetrekking tussen de LGO en de EU wordt in hoofdlijnen overgenomen in dit voorliggende Commissievoorstel.COM(2018)461. De drie pijlers die in dit voorstel worden genoemd, zijn politieke zaken, handel en samenwerking. Ook besteedt dit voorstel aandacht aan de duurzame ontwikkeling van de LGO en klimaatverandering. Dit past in de visie van de Commissie dat de LGO-/EU-betrekking niet (meer) gebaseerd is op ontwikkelingssamenwerking. Zo worden in het voorstel verschillende onderwerpen en vraagstukken bestempeld als van wederzijds belang. Deze betreffen onder meer economische diversifiëring van de economieën van de LGO, het bevorderen van groene economie, het duurzaam beheer van natuurlijke bronnen en het verminderen van het risico op rampen.COM(2018)461, art. 5. Een relevante wijziging die het toekomstige besluit met zich brengt is de mogelijkheid van regionale samenwerking tussen een UPG en een LGO. Zo maakt art. 82 van het Commissievoorstel voor het LGO-besluit het mogelijk dat een financiële toewijzing wordt gegeven aan een of meer LGO en een of meer UPG.COM(2018)461, art. 82 lid 2 onder a. Deze moedigt samenwerking tussen LGO, UPG, ACS en overige landen aan. Over dit Commissievoorstel voor het nieuwe LGO-besluit volgt nader in paragraaf 4 van deze bijdrage.

2.2.2.De LGO in de rechtspraak van het Hof van Justitie

Deze dynamiek waarbij de rechtsbetrekking tussen de LGO en de EU niet meer gebaseerd is op een klassieke ontwikkelingssamenwerking, maar op een wederkerig partnerschap valt eveneens te ontwaren in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU. De rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de LGO begint geleidelijk op gang te komen in de jaren van de ontkoppeling tussen de LGO-regeling en de ACS-regeling. Hieronder wordt beknopt ingegaan op enkele mijlpalen in ’s Hofs rechtspraak inzake de LGO.Voor een uitgebreide behandeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de LGO, zie Karapetian 2019, hoofdstuk 4.

Een van de eerste uitspraken van het Hof van Justitie inzake de LGO betreft Kaefer en Procacci.HvJ EG 12 december 1990, gevoegde zaken C-100/89 en C-101/89, Jur. 1990, I-4647 (Kaefer en Procacci). Deze uitspraak tussen Kaefer en Procacci enerzijds en de Franse Republiek anderzijds, betreft twee vragen die zijn gerezen op een Frans LGO: Frans-Polynesië. Kaefer (een Duitser) en Procacci (een Zwitser) vechten twee besluiten aan die zijn genomen door de Hoge Commissaris van de Franse Republiek in Polynesië. Het besluit inzake de afwijzing van Kaefers verzoek tot verlenging van zijn verblijfsvergunning is genomen op basis van een bepaling uit het Franse recht die het onmogelijk maakt om een toeristenvisum om te zetten in een verblijfsvergunning.Idem, r.o. 3. Het besluit inzake Procacci is genomen omdat Procacci na het verstrijken van de geldigheidsduur van zijn visum onrechtmatig op het grondgebied van Frans-Polynesië is gebleven en in strijd met een Frans decreet tegen vergoeding werkte zonder in het bezit te zijn van een ticket voor de terugreis.Ibid. Zowel Kaefer als Procacci stelt een verzoek in bij de Polynesische bestuursrechter tot nietigverklaring van beide besluiten wegens schending van art. 176 van het LGO-besluit uit 1986.Idem, r.o. 4. De Polynesische bestuursrechter, het Tribunal administratif de Papeete stelt in deze zaak een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie over de bepaling in kwestie uit het LGO-besluit uit 1986. Alvorens in te gaan op de prejudiciële vraag, besteedt het Hof van Justitie eerst aandacht aan de eigen bevoegdheid in deze rechtszaak. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft namelijk het Hof van Justitie in overweging gegeven zichzelf onbevoegd te verklaren aangezien de bestuursrechter uit Frans-Polynesië niet kan worden aangemerkt als een rechterlijke instantie ‘van een van de lidstaten’ in de zin van het oude art. 177 EEG-Verdrag, thans art. 267 VWEU. Het Hof van Justitie oordeelt dat aangezien de Raad van de EEG de bevoegdheid heeft om besluiten voor de LGO vast te stellen, het Hof van Justitie bevoegd is om bij wijze van een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over vragen die zijn gesteld door de bestuursrechter uit Frans-Polynesië. Het Verenigd Koninkrijk heeft in dit kader naar voren gebracht dat de genoemde bepaling uit het LGO-besluit, art. 176, geen rechtstreekse werking heeft op de LGO. Daarvoor wordt aangevoerd door het Verenigd Koninkrijk: ‘(…) rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht [is] het gevolg van het doel van het Verdrag, namelijk de economische integratie verzekeren in het kader van een gemeenschappelijke markt; het doel nu van het vierde deel van het Verdrag is niet een gemeenschappelijke markt tot stand te brengen of zelfs maar daartoe bij te dragen, doch de belangen van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde ze tot ontwikkeling te brengen.’Idem, r.o. 23. Dit argument kan volgens het Hof van Justitie niet slagen. Het Hof van Justitie haalt het arrest Van Gend en LoosHvJ EG 3 februari 1963, 26/62, Jur. 1963, I-3 (Van Gend en Loos). aan en oordeelt dat het zich reeds heeft uitgesproken over rechtstreekse werking van bepalingen van overeenkomsten tussen de EG enerzijds en derde landen anderzijds.HvJ EG 12 december 1990, gevoegde zaken C-100/89 en C-101/89, Jur. 1990, I-4647 (Kaefer en Procacci). Bovendien hebben de bepalingen van de besluiten van de Raad rechtstreekse werking en kunnen zij worden ingeroepen door particulieren indien de bepalingen voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn.HvJ EG 12 december 1990, gevoegde zaken C-100/89 en C-101/89, r.o. 24, Jur. 1990, I-4647 (Kaefer en Procacci).

In dit arrest breidt het Hof van Justitie enkele basisprincipes van het Gemeenschapsrecht uit naar de LGO. Ten eerste worden rechterlijke instanties van de LGO beschouwd als rechterlijke instanties in de zin van (het huidige) art. 267 VWEU met als gevolg dat LGO-rechters zich direct kunnen wenden tot het Hof van Justitie. Ten tweede is volgens het Hof van Justitie het leerstuk van de rechtstreekse werking ook van toepassing op de LGO, met als gevolg dat de ingezetenen van de LGO rechten kunnen ontlenen aan bepalingen uit de LGO-besluiten die voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn. De uitbreiding van de werkingssfeer van het recht van de EU naar de LGO, stopt niet bij Kaefer en Procacci. In de uitspraak inzake LeplatHvJ EG 12 februari 1992, C-260/90, Jur. 1992, I-00643 (Leplat). Voor de feiten van deze zaak kan worden volstaan met een verwijzing naar de rechtsoverwegingen 1-6 van het arrest. wordt door het Hof van Justitie aangegeven dat algemene verdragsbepalingen ‘zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de landen en gebieden overzee van toepassing zijn’.Idem, r.o. 10. Het Hof van Justitie vervolgt echter dat bepalingen zonder een uitdrukkelijke verwijzingen naar de LGO wel van toepassing kunnen zijn, indien het nuttige effect van Deel IV van het (destijds) EEG-Verdrag daartoe noopt. Dit creëert voor het Hof van Justitie speling voor wat betreft de vraag wat wel en wat niet indruist tegen het nuttige effect van Deel IV VWEU. Feit blijft in ieder geval dat een grondnotie van het EU-recht, het nuttig effect, wordt gekoppeld aan Deel IV VWEU. In Antillean Rice MillsGvEA EG 14 september 1995, gevoegde zaken T-480/93 en T-483/93, Jur. 1995, II-2305 (Antillean Rice Mills/Commissie van de Europese Gemeenschappen). beklemtoont het Gerecht dat Unieorganen en -instellingen bij het vaststellen van beschikkingen en besluiten ten behoeve van de LGO rekening moeten houden met alle beginselen waarop de Unie is gestoeld.

Opvallend is dat in de jaren gedurende de koppeling en na de loskoppeling van de LGO-regeling van de ACS-regeling, het Hof van Justitie enkele fundamentele uitgangspunten in het EU-recht uitbreidt naar de LGO. Deze gedachtelijn wordt doorgezet in de uitspraak Eman en Sevinger.HvJ EG 12 september 2006, C-300/04, Jur. 2006, I-8055 (Eman en Sevinger). Eman en Sevinger zijn Nederlandse staatsburgers woonachtig in Aruba – een LGO van het Koninkrijk der Nederlanden. Hun verzoek aan het Haagse college van burgemeester en wethouders om te worden geregistreerd als kiesgerechtigden voor de verkiezingen van het Europees Parlement wordt afgewezen. Deze afwijzing is de reden voor een gerechtelijke procedure. Volgens Eman en Sevinger brengt hun hoedanigheid van Unieburger met zich dat zij dienen te worden aangemerkt als kiesgerechtigd voor de verkiezingen van het Europees Parlement, ongeacht de omstandigheid dat zij woonachtig zijn in een LGO. Na een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie, oordeelt dit Hof ten aanzien van de rechtspositie van de LGO-ingezetenen als volgt:

‘(…) degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de LGO bedoeld in art. 199, lid 3, EG, zich kunnen beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten.’Idem, r.o. 29.

De hiervoor genoemde uitspraken zijn voorbeelden van gevallen waarin de territoriale en personele werkingssfeer van het EU-recht geleidelijk wordt uitgebreid naar de LGO, waar aanvankelijk alleen Deel IV VWEU van toepassing was. De ontwikkelingen inzake de LGO in de LGO-besluiten en de rechtspraak van het Hof van Justitie lopen derhalve synchroon aan elkaar. De LGO worden geleidelijk betrokken bij het wel en wee van de Unie. Daarbij verandert de strekking van de LGO-associatieregeling van een klassieke ontwikkelingssamenwerking naar een wederkerig partnerschap met verplichtingen tussen de LGO en de EU over en weer. Een relevante stap in dit kader is de betrokkenheid van de LGO-ingezetenen die doorgaans Unieburgers zijn vanwege de omstandigheid dat zij de nationaliteit bezitten van de EU-lidstaat. Dit brengt met zich dat de LGO-Unieburger aanspraak kan maken jegens de Unie op de rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap.

Hoewel de geleidelijke uitbreiding van het EU-recht naar de LGO een gegeven is, blijkt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat het Hof moeite heeft met de kwalificatie van de rechtsfiguur van de LGO. Zijn de LGO bijvoorbeeld derde landen, onderdeel van de lidstaat of hebben zij een sui-generis-positie in het raamwerk van de EU? In de hiervoor genoemde uitspraak inzake Kaefer en Procacci is de worsteling van het Hof van Justitie duidelijk zichtbaar. Enerzijds stelt het Hof van Justitie namelijk dat de rechterlijke instanties op de LGO rechterlijke instanties ‘van een der Lidstaten’ in de zin van art. 267 VWEU zijn, hetgeen een indicatie is dat de LGO worden gezien als onderdeel van de volkenrechtelijke entiteit die lid is van de EU. Anderzijds vervolgt het Hof van Justitie dat rechtstreekse werking van sommige bepalingen van het Gemeenschapsrecht mogelijk is tussen de Gemeenschap en derde landen waardoor de LGO worden gekwalificeerd als derde landen.G. Karapetian, ‘De genesis van de Europese burger overzee. Over het personenverkeer van Nederlanders binnen het Koninkrijk’, TvCR 2016, afl.2, p. 109. In het verlengde hiervan speelt de vraag welke de lidstaat is (toegespitst op het Nederlandse geval): het Koninkrijk der Nederlanden of het Europese deel van het Koninkrijk? Wie is bijvoorbeeld aansprakelijk indien een verdragsschending wordt vastgesteld? In de volgende paragraaf wordt ingegaan op deze en vergelijkbare vraagstukken.

3.Lidmaatschap van de EU en aansprakelijkheid voor schendingen door de LGO

Op grond van art. 3 lid 1 onder a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden zijn buitenlandse betrekkingen een Koninkrijksaangelegenheid. Een direct gevolg hiervan is dat de afzonderlijke landen van het Koninkrijk nimmer uit eigen hoofde kunnen deelnemen aan het internationale verkeer. Het is het Koninkrijk der Nederlanden dat naar volkenrecht rechtssubject is. Het feit dat het Koninkrijk lid is van de EU wordt ook door het EU-recht ontegenzeggelijk erkend. Zo wordt in art. 52 VEU expliciet gemaakt dat de Unieverdragen van toepassing zijn op het ‘Koninkrijk der Nederlanden’. Dit geldt eveneens voor andere lidstaten die LGO rijk zijn: de Verdragen zijn van toepassing op de ‘Franse Republiek’ en het ‘Koninkrijk Denemarken’. Hoewel het rechtssubject ‘het Koninkrijk der Nederlanden’ lid is van de EU, is in het EU-recht een uitzonderingsregeling in het leven geroepen voor de verschillende delen van dit Koninkrijk. Het gehele Koninkrijk is derhalve lid, maar de territoriale werking van het EU-recht blijkt, afgezien van het associatieregime van Deel IV VWEU, beperkt tot het Europese deel van het Koninkrijk. Een vergelijkbare redenering gaat ook op voor de Franse Republiek en het Deense Koninkrijk die LGO rijk zijn. Hoewel het deze staten zijn die lid zijn van de EU, geldt volgens de Verdragen een belangrijk deel hiervan niet op enkele gebieden die onder het soevereine gezag van deze staten vallen.Zie in dit kader C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2005, p. 147 e.v. Zie ook de adviezen die zijn geschreven over het kiesrecht van Nederlandse staatsburgers in de (toenmalige) Nederlandse Antillen en Aruba voor de leden van het Europees Parlement: M. Claes, Europees-rechtelijke aspecten van kiesrecht van Nederlandse onderdanen die in de Antillen en Aruba woonachtig zijn, Ticom Paper, Tilburg University 2009; J.M. Saleh, ‘De staatkundige aspecten van het kiesrecht van inwoners van de Nederlandse Antillen en Aruba met de Nederlandse nationaliteit voor Nederlandse leden van het Europees Parlement, in het bijzonder met betrekking tot de vraag “wie bevoegd is tot het regelen van het kiesrecht voor deze Nederlandse inwoners van de Nederlandse Antillen en Aruba voor de Nederlandse leden van het Europees Parlement 2009”’, geraadpleegd via zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-56075.pdf.

Zie voor een andere beantwoording van deze vraag, namelijk dat Nederland de lidstaat is van de EU, het advies van C.A.J.M. Kortmann, geraadpleegd via zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-56074.pdf. Hierin stelt Kortmann: ‘Alleen Nederland is lidstaat van de EG. De Nederlandse Antillen en Aruba vallen slechts onder de associatieregeling ex art. 299, derde lid EG-Verdrag.’ Deze opvatting is mijns inziens naar constitutioneel Koninkrijksrecht en EU-recht onhoudbaar vanwege de omstandigheid dat het Koninkrijk het volkenrechtelijke rechtssubject is dat handelt, en niet Nederland.

Deze constatering heeft tot gevolg dat naar EU-recht de LGO onder het soevereine gezag van de lidstaat vallen waarvoor een uitzonderingsregeling tot stand is gebracht met betrekking tot de toepasbaarheid van het EU-recht. Dat de LGO in geen geval derde landen zijn blijkt uit de verschillende LGO-besluiten die door de Raad zijn vastgesteld. Zo wordt in het LGO-besluit uit 2013 uitdrukkelijk naar voren gebracht:

‘Het VWEU en de afgeleide wetgeving zijn niet automatisch van toepassing op de LGO, met uitzondering van een aantal uitdrukkelijk als zodanig aangegeven bepalingen. De LGO zijn geen derde landen, maar maken ook geen deel uit van de eengemaakte markt; zij dienen op handelsgebied te voldoen aan de verplichtingen die ten aanzien van derde landen zijn vastgesteld, (…).’Besluit 2013/755/EU van 25 november 2013 (PbEU L 344/1), onder overweging 4.

Een actuele vraag in dit kader is waar de aansprakelijkheid ligt bij een mogelijke verdragsschending: bij de LGO of bij de lidstaat? Aan deze vraag werd aandacht besteed in een recent geval dat zich voordeed voor het Hof van Justitie. Het betreft de zaak in C-395/17 tussen de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden. In deze zaak stelt de Commissie dat het Koninkrijk der Nederlanden op grond van het beginsel van loyale samenwerking ex art. 5 EG-Verdrag (thans art. 4 lid 3 VEU) gehouden is om het verlies aan traditionele middelen te compenseren dat is ontstaan doordat de autoriteiten van Curaçao en Aruba in strijd hebben gehandeld met de LGO-besluiten uit 1991 en 2001. De autoriteiten van Curaçao en Aruba hebben namelijk onregelmatig zogenoemde EUR.1-certificaten afgegeven en zodoende de lidstaten van invoer belet om bepaalde douanerechten op de desbetreffende invoer te innen. In het licht hiervan worden door het Hof van Justitie drie vragen onderzocht: ten eerste of het Koninkrijk der Nederlanden op grond van de verplichting uit art. 4 lid 3 VEU jegens de EU aansprakelijk is voor de in strijd met de LGO-besluiten uit 1991 en 2001 door de autoriteiten van Curaçao en Aruba afgegeven EUR.1-certificaten, ten tweede of het Koninkrijk gehouden is op grond art. 4 lid 3 VEU het daaruit voortvloeiende verlies aan eigen middelen van de Unie te compenseren, en ten derde, of de aan het Koninkrijk verweten niet-nakoming gegrond is. Alle drie de vragen worden door het Hof van Justitie bevestigend beantwoord. Ter beantwoording van de eerste vraag oordeelt het Hof van Justitie:

‘De aansprakelijkheid jegens de Unie van de lidstaat waartoe een LGO behoort, strekt zich met betrekking tot de afgifte van EUR.1-certificaten uit hoofde van artikel 4, lid 3, VEU dan ook uit tot elke fout van de autoriteiten van dit LGO.’HvJ EU 31 oktober 2019, C-395/17, r.o. 96.

Ook ten aanzien van de verplichting op grond van art. 4 lid 3 VEU om een mogelijk verlies uit eigen middelen te compenseren is het Hof van Justitie eenduidig. Naar het oordeel van het Hof van Justitie is de lidstaat jegens de EU aansprakelijk voor de onregelmatige afgifte van een (in dit geval een EUR.1-)certificaat, en dus op grond van het beginsel van loyale samenwerking verplicht om alle nodige maatregelen te nemen teneinde de schending van het EU-recht ongedaan te maken en het verlies uit eigen middelen te compenseren.Zie in dit kader naar analogie de zaak tussen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk: HvJ EU 31 oktober 2019, C-391/17, r.o. 98. Dit verwijt aan het Koninkrijk der Nederlanden van niet-nakoming is, aldus het Hof van Justitie, gegrond.HvJ EU 31 oktober 2019, C-395/17, r.o. 105-112.

Gezien de intensivering van de rechtsbetrekking tussen de LGO en de EU, zoals beschreven in paragraaf 2.2, ligt het in de rede dat in de toekomst vaker de lidstaat aansprakelijk zal zijn jegens de EU voor de door de LGO gemaakte fouten. Voor de publieke entiteiten die vallen onder het land Nederland is ter compensatie van de aansprakelijkheid de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe) uitgevaardigd in 2012. Zo wordt in art. 7 Wet NErpe bepaald dat indien Nederland door een instelling van de EU, de Europese Investeringsbank of een andere lidstaat van de EU aansprakelijk wordt gesteld voor het niet nakomen van bij of krachtens de Europese verdragen opgelegde verplichting, en als dit leidt tot een vordering in de vorm van een verplichting tot betaling, dan kan de minister besluiten deze bedragen te verhalen op de desbetreffende publieke entiteit.Art. 7 lid 1 Wet NErpe. Wellicht ligt het in de rede om de rijkswettelijke variant van deze wet in het leven te roepen, met als gevolg dat de compensatie van de middelen vanwege het Koninkrijk kan worden verhaald op het desbetreffende LGO dat in de fout is gegaan naar Unierecht. Ongeacht de aansprakelijkheid van het Koninkrijk als lidstaat naar EU-recht, zal er met een dergelijke (consensus)rijkswet een nationaalrechtelijk instrument zijn voor de financiële afhandeling als gevolg van de schending van het EU-recht.

4.Hoe verder met de LGO na Brexit?

De EU kende tot de uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de EU in totaal 25 LGO. Het Koninkrijk der Nederlanden kent zes LGO.Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De Franse Republiek kent eveneens zes LGO.Frans-Polynesië, Nieuw-Caledonië, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna en tot slot de Franse zuidelijke en Antarctische gebieden. Denemarken kent één LGO.Het LGO van Denemarken is Groenland, zie in dit kader art. 204 VWEU: ‘Het bepaalde in de artikelen 198 tot en met 203 is op Groenland van toepassing behoudens de voor Groenland geldende bijzondere bepalingen omschreven in het Protocol betreffende de bijzondere regeling van toepassing op Groenland, dat aan de Verdragen is gehecht.’ Zie Protocol 34 betreffende de bijzondere regeling van toepassing op Groenland. Dat de EU-Verdragen niet van toepassing zijn op de Faeröer-eilanden vloeit voort uit art. 355 lid 5 onder a VWEU. Het Verenigd Koninkrijk kende twaalf LGO.Zie bijlage II bij het VWEU: Anguilla, Caymaneilanden, Falklandeilanden, South Georgia en de Zuidelijke Sandwicheilanden, Montserrat, Pitcairn, St. Helena met onderhorigheden, Brits Antarctica, Brits gebied in de Indische Oceaan, Turks- en Caicoseilanden, Britse Maagdeneilanden, Bermudaeilanden. In het Terugtrekkingsakkoord wordt bepaald dat wanneer in dit akkoord wordt gesproken van het ‘Verenigd Koninkrijk’ of het ‘territorium’ van het Verenigd Koninkrijk, daarmee ook wordt gedoeld op de LGO die onder het gezag van het Verenigd Koninkrijk staan.Art. 3 van het Terugtrekkingsakkoord bepaalt: ‘Unless otherwise provided in this Agreement or in Union law made applicable by this Agreement, any reference in this Agreement to the United Kingdom of its territory shall be understood as referring to: (a) the United Kingdom (…), (e) the overseas countries and territories listed in Annex II to the TFEU having special relationship with the United Kingdom, where the provisions of this Agreement relate to the special arrangements for the association of the overseas countries and territories with the Union.’ De transitieperiode voor het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de EU eindigt op 31 december 2020.Art. 126 Terugtrekkingsakkoord. Gedurende deze transitieperiode zal Deel IV VWEU van toepassing zijn op overzeese gebieden van het Verenigd Koninkrijk. Kwestieus is welke positie de LGO zullen hebben in het EU-raamwerk na afloop van de transitieperiode, met als gevolg dat het aantal LGO aanzienlijk kleiner wordt. In het navolgende zal vooreerst worden ingegaan op de financiële middelen die de EU beschikbaar heeft gesteld in de periode 2014-2020 en voornemens is te stellen in de periode 2021-2027 en vervolgens zal aandacht worden besteed aan het jaartal 2020 – dat een belangrijk jaar is rondom de koers die zal worden gevaren ten aanzien van de LGO na de Brexit.

4.1.Financiële middelen in de EU-/LGO-rechts-betrekking

De LGO krijgen financiële steun van de EU vanuit het Europese Ontwikkelingsfonds. Door middel van dit fonds worden projecten en programma’s van de LGO en de ACS gefinancierd. Een groot deel van het budget uit dit fonds is bestemd voor economische en sociale ontwikkeling en gericht op lokale en nationale projecten van de LGO of de ACS. Een ander deel wordt besteed aan grensoverschrijdende projecten op regionaal en internationaal niveau. Tot slot wordt een derde deel besteed aan risicodragend kapitaal, dat ook verleend kan worden aan particulieren.Zie hierover nader A. D’Alfonso, ‘European Development Fund. Joint Development Cooperation and the EU Budget: Out or In?’, European Parliamentary Research Service 2014, p. 12 e.v. Het budget van het huidige fonds voor de periode 2014-2020, het 11e Europese Ontwikkelingsfonds, bedraagt ongeveer € 30,5 miljard.Art. 1 lid 2 onder a van het Intern Akkoord betreffende de financiering van de steun van de EU binnen het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020, zie PbEU 2013, L 210. Hiervan komt € 364,5 miljoen toe aan alle LGO en € 29.089 miljoen aan de ACS.Idem, art. 1 lid 2 onder a respectievelijk punt i (voor de ACS) en punt ii (voor de LGO). In het hiervoor genoemde Terugtrekkingsakkoord wordt expliciet gemaakt dat het Verenigd Koninkrijk tot het einde van het 11e Europese Ontwikkelingsfonds, dat wil zeggen 2020, zal bijdragen aan dit fonds.Art. 152 van het Terugtrekkingsakkoord. De LGO van het Verenigd Koninkrijk zullen tot het einde van het 11e Europese Ontwikkelingsfonds gebruik kunnen maken van dit fonds.Art. 152 lid 3 van het Terugtrekkingsakkoord. Zie in dit kader ook: P. Clegg, ‘Brexit and the Overseas Territories: Repercussions for the Periphery’, Round Table, September 2016.

In de Mededeling van de Commissie ten aanzien van het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 wordt een en ander gewijzigd in de externe dimensie van de begroting van de EU.COM(2018)321. Ten behoeve van onder meer de doeltreffendheid van de externe begroting, stelt de Commissie een ingrijpende herstructurering voor van de instrumenten met betrekking tot het externe optreden van de EU.Idem, p. 20. Deze ingrijpende herstructurering houdt in dat de meeste bestaande instrumenten worden samengevoegd in ‘een breed instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, dat over de wereld kan worden ingezet’.Ibid. Het Europese Ontwikkelingsfonds zal worden geïntegreerd in de EU-begroting.Zie ook Bijlage bij COM(2018)321, p. 92. De financiële middelen voor de LGO komen uit het MFK 2021-2027 uit rubriek zes getiteld ‘Nabuurschap en internationaal beleid’. In deze rubriek wordt € 500 miljoen uitgetrokken voor de samenwerking met de LGO in de periode 2021-2027.COM(2018)321, p. 32. Zie ook Bijlage bij COM(2018)321, p. 101-102. Zie ook art. 73 van het Commissievoorstel voor het nieuwe LGO-besluit COM(2018)461. Hiervan wordt € 225 miljoen toegewezen aan Groenland en € 225 miljoen voor de twaalf LGO van de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden.Bijlage I (Financiële bijstand van de EU) bij COM(2018)461. Van de € 225 miljoen wordt € 159 miljoen beschikbaar gesteld voor territoriale programma’s en € 66 miljoen voor regionale programma’s. Daarnaast is er een intraregionale portefeuille van € 15 miljoen voor alle LGO, inclusief Groenland. Ook bevat het nieuwe LGO-besluit een bedrag van € 22 miljoen voor technische bijstand, alsmede een niet-toegewezen reserve van € 13 miljoen. Voor een overzicht van het voorgaande vergeleken met de financiële middelen van de EU jegens de LGO in de periode 2014-2020 zie het schema op de volgende pagina.Voor de genoemde bedragen zie: Bijlage I (Financiële bijstand van de EU) bij COM(2018)461 jo. art. 3 LGO-besluit 2013 (PbEU 2013, L 244/1).

Na de transitieperiode van 31 december 2020Er bestaat de mogelijkheid om de transitieperiode eenmalig uit te breiden met twee jaar. Indien daarvan gebruik zal worden gemaakt, dan zal de transitieperiode eindigen op 31 december 2022. Zowel de EU als het Verenigd Koninkrijk dient hiermee in te stemmen. zullen de huidige LGO van het Verenigd Koninkrijk niet meer onder de LGO-regeling vallen. Het aantal LGO zal hiermee dalen van 25 naar dertien: zes LGO van het Koninkrijk der Nederlanden, zes LGO van de Franse Republiek en één LGO van Denemarken. In de Caribische regio zijn met name de LGO van het Koninkrijk der Nederlanden te vinden.De LGO in de Cariben zijn: Aruba, Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Barthélemy, Sint Eustatius, Sint Maarten. De Franse LGO zijn wat de territoriale ligging betreft verspreid over de wereld.De Franse LGO betreffen Saint Barthélemy (Cariben), Frans-Polynesië (Stille Oceaan), Nieuw-Caledonië (Stille Oceaan), Wallis-et-Futuna (Stille Oceaan), Saint-Pierre-et-Miquelon (Atlantische Oceaan), Terres australes et antarctiques françaises (Indische Oceaan). Waar voor de Brexit

Financiële middelen EU-LGO in 2014-2020 en 2021-2027

de Caribische regio bestond uit de zes LGO van het Koninkrijk, één LGO van de Franse Republiek en zes LGO van het Verenigd Koninkrijk, zijn er na de Brexit zeven LGO te bespeuren in deze regio: alle LGO van het Koninkrijk en één LGO van de Franse Republiek. Het voorgaande zal consequenties hebben voor de samenwerking in het kader van de zogenoemde OCTA (Association of the Overseas Countries and Territories of the EU). De OCTA betreft een associatie van de LGO die de belangen behartigt van de LGO in de EU. De twaalf Britse LGO vallen na januari 2021 weg uit deze associatie. In de ministeriële conferentie van de OCTA – het hoogste besluitvormingsorgaan van deze associatie bestaande uit een afgevaardigde van iedere regering – heeft ieder LGO één stem. Na de Brexit hebben derhalve zes LGO van Frankrijk, zes LGO van het Koninkrijk der Nederlanden en één LGO van Denemarken stemrecht in de ministeriële conferentie. Beslissingen die worden genomen in de ministeriële conferentie kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld de jaarlijkse politieke verklaringenDeze politieke verklaringen zijn te raadplegen via de volgende website: octassociation.org/political-dialogue-eu-oct-ms. of op de vraag wie zitting neemt in het zogeheten uitvoerende comité (executive committee). Dit uitvoerend comité bestaat uit negen leden. Aangezien Denemarken één LGO heeft, heeft het Deense LGO altijd zitting in het uitvoerend comité; twee lidstaten hebben ieder drie LGO-afgevaardigden en een lidstaat heeft twee LGO-afgevaardigden. De lidstaat die twee afgevaardigden heeft rouleert tussen de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk. De vraag op welke wijze de institutionele vormgeving van dit comité na de Brexit zal worden georganiseerd, is nog niet bekend.

De Brexit betekent, zoals blijkt uit het schema dat hiervoor is opgenomen, niet dat de twaalf resterende LGO (exclusief Groenland) aanspraak maken op minder financiële middelen van de EU. Uit de figuur blijkt dat de twaalf LGO in 2021-2027 gemiddeld kunnen rekenen op een lichte stijging van de financiële middelen van de EU ten opzichte van de 24 LGO in 2014-2020. Hoewel de beschikbare bedragen in absolute termen lager zijn dan de bedragen onder het 11e Europese Ontwikkelingsfonds, hoeven deze bedragen immers niet te worden gedeeld met de Britse LGO. Het gevolg daarvan is dat per saldo het budget voor de LGO van het Koninkrijk der Nederlanden en Frankrijk licht stijgt.Zie ook: Fiche 8 (bijlage 8 bij Kamerbrief van 20 juli 2018 inzake informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen – MFK), p. 2-3, 5. Fiche 8 kan worden geraadpleegd via: rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/07/20/fiche-8-mfk-lgo-besluit.

Het kelderen van het aantal LGO is overigens niet nieuw in de geschiedenis van deze eilanden(groepen). Zoals hiervoor in paragraaf 2.2 is uiteengezet, is na de dekolonisatie van verschillende (met name Afrikaanse) staten in de jaren zestig van de vorige eeuw een vergelijkbare trend ontwaard in de (toenmalige) EEG. Als gevolg daarvan zijn de LGO voor een groot deel gelijk aan de ACS behandeld. Dat de LGO-regeling na 2020 niet zal convergeren met de ACS-regeling, maar veeleer met de UPG-regeling, zal blijken uit paragraaf 4.2.

4.2.De LGO in en na 2020: LGO-besluit, ACS-/ EU-rechtsbetrekking en ’s Hofs rechtspraak

Het jaartal 2020 zal een belangrijk jaar zijn voor de rechtspositie van de LGO in het EU-raamwerk. Naast de Brexit in 2020, de transitieperiode die afloopt in december 2020, wordt over het nieuwe LGO-besluit onderhandeld dat beoogd is van toepassing te zijn met ingang van 1 januari 2021.In het Commissievoorstel voor het LGO-besluit dat in werking zal treden in januari 2021 wordt gemeld: ‘Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom (…). Dit voorstel is dus niet van toepassing op de twaalf LGO die banden hebben met het Verenigd Koninkrijk’. COM(2018)461, p. 1. Zoals hiervoor benadrukt zet het voorstel van dit LGO-besluit de lijn voort die is uiteengezet in het LGO-besluit uit 2013. De EU beoogt sindsdien de associatie tussen de LGO en de EU in te vullen met wederzijdse verplichtingen en niet zozeer aan de hand van een klassieke ontwikkelingssamenwerking. De LGO worden in dit kader gezien als onderdeel van de ‘Europese familie’ waarin de grondbeginselen waarop de EU is gestoeld dienen te worden uitgedragen.COM(2018)461, preambule, onder 8. Ook de LGO erkennen dit, zie bijvoorbeeld OCTA Ministerial Conference 27 February 2019, preambule onder 2, te raadplegen via octassociation.org/political-dialogue-eu-oct-ms. De structuur van het huidige LGO-besluit uit 2013 en de meeste bepalingen hierin worden gehandhaafd in het Commissievoorstel voor een nieuw LGO-besluit.COM(2018)461, p. 9-10. De pijlers van het huidige LGO-besluit uit 2013 (politieke aspecten, handel en samenwerking) blijven gehandhaafd. De belangrijkste wijzigingen in het Commissievoorstel hebben betrekking op de samenvoeging van het Groenlandbesluit en het LGO-besluit, de integratie van het Europese Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting en Deel IV van het LGO-besluit getiteld ‘Financiële samenwerking’.In het Commissievoorstel wordt tevens rekening gehouden met de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU en het feit dat het LGO-associatieregime uit het VWEU niet langer van toepassing zal zijn op de Britse LGO. COM(2018)461, p. 10. Met betrekking tot Deel IV van het LGO-besluit wordt een nieuwe mogelijkheid geschapen voor samenwerking tussen een LGO en een UPG, zoals opgemerkt in paragraaf 2.2. Op grond van art. 82 van het voorgestelde LGO-besluit kunnen een UPG en een LGO gezamenlijk een aanvraag doen voor een financiële toewijzing.In dit kader wordt door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) in Fiche 8 (bijlage 8 bij Kamerbrief van 20 juli 2018 inzake informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen – MFK, p. 4) gesteld: ‘Extra aandacht zal gevraagd worden voor verstevigde samenwerking tussen LGO’s en UPG’s, zeker in het Caribisch gebied.’ Fiche 8 kan worden geraadpleegd via rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/07/20/fiche-8-mfk-lgo-besluit.

De invulling van de nieuwe overeenkomst tussen de ACS-staten en de EU is eveneens van belang voor de rechtsbetrekking tussen de EU en de LGO. De overeenkomst tussen de ACS en de EU (de Cotonou-overeenkomst) loopt af in februari 2020. Welke invulling zal de nieuwe rechtsbetrekking tussen de ACS en de EU hebben? In een studie uit 2015 worden onder meer de strategische belangen van de EU-/ACS-associatie benadrukt als een van de relevante factoren van een nieuwe associatie tussen de ACS en de EU.Adviesraad Internationale Vraagstukken, ACS-EU Samenwerking na 2020. Op weg naar een nieuw partnerschap?, No. 93, Den Haag 2015, p. 37: ‘Als deze samenwerking [ACS en EU], die in het verleden wellicht teveel is blijven steken in een pure ontwikkelingssamenwerkingsrelatie, strategischer zou gaan inzetten op het nastreven van gezamenlijke politieke doelen in de VN, dan zou dit de positie van de ACS en van de EU op het wereldtoneel kunnen versterken. Het is dus zeker in zowel het korte als lange termijnbelang van Europa om de historische en strategische belangen van partnerschap met de ACS-landen op waarde te schatten.’, Het Koninkrijk der Nederlanden is een voorstander van een versterking van de regionale integratie en samenwerking in het Caribisch gebied met de ACS-staten. Zie Fiche 8 (bijlage 8 bij Kamerbrief van 20 juli 2018 inzake informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen – MFK), p. 4. Fiche 8 kan worden geraadpleegd via rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/07/20/fiche-8-mfk-lgo-besluit. In dezelfde studie wordt gepleit voor het afschaffen van het onderscheid tussen de LGO en de UPG.Idem, p. 39: ‘Al vaker is voorgesteld om de status van LGO’s niet langer te scheiden van die van ultraperifere gebieden (UPG’s). Daarmee zouden LGO’s onder Europees regionaal beleid gebracht kunnen worden en zou steun aan hun ontwikkeling kunnen worden gefinancierd uit de regionale structuurfondsen van de EU. Het LGO-besluit 2013 bevat enige aanknopingspunten voor een geleidelijk reduceren van de verschillen. De AIV adviseert steun te verlenen aan dit voorstel om niet langer onderscheid te maken tussen LGO’s en UPG’s en hierop anticiperend de Caraïbische landen van het Koninkrijk te ondersteunen wanneer aansluiting gewenst lijkt bij de voor UPG geldende regelingen, dan wel de overgang naar deze status te maken.’ Deze ontwikkelingen bieden steun voor de stelling dat de Brexit zal fungeren als een katalysator van een inniger rechtsbetrekking tussen de LGO en de EU. In het verlengde hiervan blijkt uit de hiervoor weergegeven figuur inzake de financiële middelen die de EU beschikbaar stelt voor de LGO in de periode 2021-2027, dat er gemiddeld een lichte stijging is met betrekking tot de toegekende financiële middelen aan de twaalf LGO (exclusief Groenland) in 2021-2027 ten opzichte van 2014-2020 aan de 24 LGO (exclusief Groenland).

Ook in aanmerking nemend de rechtspraak van Hof van Justitie, waarin de territoriale en personele werkingssfeer van het EU-recht geleidelijk wordt uitgebreid naar de LGO, en de LGO-besluiten van de Raad waarin wordt toegewerkt naar een wederkerig partnerschap tussen de EU en de LGO in plaats van een klassieke ontwikkelingssamenwerking, ligt het in de rede om te stellen dat de LGO-regeling meer gelijkenis zal vertonen met de UPG-regeling. Tot een de iure afschaffing van het onderscheid tussen de LGO en de UPG zal het in het EU-recht evenwel niet komen. De reden voor deze stellingname is dat de constitutionele verhoudingen van de lidstaten met de overzeese gebieden fors uiteenlopen. Het grote voordeel van dit onderscheid, dat bij het ontstaan van deze regeling in 1957 meermaals is benadrukt, is namelijk dat dit het mogelijk maakt om enigszins speling te geven aan de lidstaten en de overzeese gebieden om bij de keuze voor de rechtsbetrekking met de EU rekening te houden met de nationaal-constitutionele rechtspositie van het desbetreffende LGO.Zo wordt in het Commissievoorstel voor een nieuw LGO-besluit opgemerkt: ‘De LGO beschikken in het algemeen over vergaande autonomie wat betreft economische zaken, arbeidsmarkt, volksgezondheid, interne aangelegenheden, douane en dergelijke. Defensie en buitenlandse zaken vallen meestal onder de lidstaten.’ Dit geldt voor de Franse LGO, voor Groenland en voor de drie overzeese landen in het Koninkrijk (Aruba, Curaçao, Sint Maarten). Voor de Caribische eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba – die sinds 2010 deel uitmaken van het staatsbestel van het land Nederland – geldt dat deze onderwerpen op landsniveau worden behartigd. Het Koninkrijk is bevoegd op het gebied van defensie en buitenlandse zaken. Tot dusver is het de Franse Republiek die, gezien de constitutionele verhoudingen van de Franse metropool tot de overzeese gebieden, gebruikmaakt van zowel de LGO- als de UPG-status.

5.Conclusie

In deze bijdrage is aandacht besteed aan een rechtsfiguur uit het EU-recht: de zogeheten LGO. Door middel van een uiteenzetting van het ontstaan en de ontwikkeling van deze gebieden in het Unierecht is besproken welke vraagstukken de LGO in en na 2020 het hoofd moeten bieden. Deze vraagstukken hebben betrekking op het nieuwe LGO-besluit, de nieuwe associatie tussen de ACS en de EU en de gevolgen van de Brexit voor de rechtsfiguur van de LGO in het Unierecht. Uit de analyse komt naar voren dat de Brexit denkelijk de katalysator zal zijn van een ontwikkeling die reeds in de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de LGO-besluiten van de Raad is ingezet, namelijk de geleidelijke convergentie tussen de LGO en de UPG. De terugtreding van het Verenigd Koninkrijk zal de nodige veranderingen met zich brengen in de samenwerking tussen de resterende LGO. Zo blijkt uit paragraaf 4 dat na de Brexit in de Caribische regio alleen de zes LGO van het Koninkrijk der Nederlanden zijn vertegenwoordigd samen met een Frans LGO. De overige vijf Franse LGO zijn verspreid over de wereld. Het Verenigd Koninkrijk valt derhalve als een belangrijk LGO-machtsblok in de Caribische regio weg, waardoor hier een nieuwe realiteit zal ontstaan ten aanzien van de resterende LGO van het Koninkrijk der Nederlanden en de Franse Republiek. Het voorgaande zal vanzelfsprekend van invloed zijn op de niet-Caribische LGO. Daarnaast valt uit de figuur die is opgenomen in paragraaf 4 op dat de EU in de periode 2021-2027 gemiddeld per LGO (exclusief Groenland) meer financiële middelen beschikbaar stelt dan in de periode 2014-2020.

De ontwikkeling die geschetst is in de paragrafen 2.2 en 4.2, namelijk de geleidelijke convergentie tussen de LGO en de UPG, kan vergaande consequenties hebben voor het constitutionele recht van de betrokken lidstaten. De behandelde zaak tussen de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden uit 2019 over compensatie van onrechtmatige uitgaven van de LGO uit eigen middelen van de lidstaat vormt een treffende illustratie hiervan. Gezien de vergaande autonomie van de landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden ligt een nationaalrechtelijk instrument in de vorm van een (consensus)rijkswet dan ook in de rede. Hiermee zal uitvoering kunnen worden gegeven aan de nationale financiële afhandeling van de aansprakelijkstelling voor door de LGO geschonden Unienormen.