Inleiding
De gedachtegang daarachter is dat op die wijze conflicten zo snel mogelijk kunnen worden aangepakt – soms wordt de metafoor van de bakkerij gebruikt: ‘als ze nog warm zijn’ – zodat de kans op schikking groot is en ook de achterliggende oorzaak snel aangepakt kan worden. Anders gezegd: het probleemoplossend potentieel moet worden vergroot. Het is een beleidsspeerpunt onder het label ‘Maatschappelijk effectieve rechtspraak’ (hierna: MER). Het klinkt aantrekkelijk, maar kan dat wel? Ik (en met mij anderen) heb grote twijfels. Daarover gaat het onderstaande, mede naar aanleiding van twee bijeenkomsten waarin dit innovatieproces onderwerp van discussie was. Op 24 september organiseerde het WODC een symposium met als thema Rechtspraak om de hoek naar aanleiding van het eerste nummer van de lopende jaargang van Justitiële Verkenningen. Op 1 november was er het lustrumcongres van het Netherlands Institute for Law and Governance te Amsterdam met als thema: Het probleemoplossend vermogen van het rechtssysteem.
Voor de goede orde geef ik even de omschrijving van dit fenomeen in de bewoordingen van de Raad voor de rechtspraak:
‘Rechtspraak is maatschappelijk effectief, als daarbij tijd en aandacht kan worden besteed aan eventuele onderliggende en niet of minder juridische kwesties en maatschappelijke problematiek, als de rechter laagdrempelig is en wordt ingezet in alle zaken waarin deze inzet voor de burger relevant is, als de beslissing toegevoegde waarde heeft en de rechter geen stempelmachine is en als de rechter de gerechtvaardigde verwachtingen van de burger ook daadwerkelijk waarmaakt.’F. Bakker, ‘Maatschappelijk effectieve rechtspraak’, NJB-blog, september 2016. Accentuering in het origineel; alleen de gecursiveerde tekst is van mijn hand.
Responsieve rechtspraak
Het eerste nummer van de huidige jaargang van het periodiek Rechtstreeks was geheel gewijd aan MER als innovatieproces.Vgl. rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/rechtstreeks-2019-01.pdf. Centraal daarin staat de bijdrage van Suzan Verberk, de wetenschappelijk adviseur van de Raad en coördinator van het innovatieprogramma. Haar bijdrage vormt, zoals te verwachten, een pleidooi voor MER waarbij ze de effectiviteit van rechtspraak als bijdrage tot oplossing van maatschappelijke problemen als een noodzakelijke opgave voor de R/rechtspraak benoemt. Juist dat probleemoplossende vermogen is een punt van kritiek want het raakt aan de taakstelling van de Rechtspraak als staatsmacht. Bij dat betoog heb ik kanttekeningen geplaatst die gepubliceerd zijn in het daaropvolgende nummer.Zie: rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/rechtstreeks-2019-02.pdf.
Op kritiek past repliek en die heeft Verberk geleverd in haar bijdrage aan het jubileumcongres van het Netherlands Institute for Law and Governance. Op twee kritiekpunten ten aanzien van MER – (1) kan de rechter een probleemoplosser zijn en (2) moet de rechter dat wel willen zijn – geeft zij haar visie. Nee, de rechter kan geen probleem oplossen in de letterlijke zin, maar kan wel optreden als regisseur (door problemen bespreekbaar te maken) dan wel als verwijzer (naar hulpverleningsinstanties) en zo bijdragen aan de randvoorwaarden voor een oplossing. En ja, de rechter moet probleemoplosser willen zijn wil rechtspraak een responsieve rol vervullen in de samenleving. De voor de hand liggende vervolgvragen dringen zich op. Is het niet zeer aannemelijk dat het (achterliggende) probleem al niet eerder bespreekbaar gemaakt is want zelden of nooit stapt een partij direct naar een rechter? Doublure? En wat die responsiviteit betreft, zou de Rechtspraak niet veel meer resultaat moeten boeken op het punt van snelle afdoening; een belofte die toch al lange tijd gegeven wordt maar toch nog in te geringe mate blijkt te worden ingelost. Dit zijn nog openstaande vragen.
Over dat probleemoplossend vermogen van rechtspraak handelde ook de op dit congres geleverde bijdrage van Bert Marseille, hoogleraar bestuurskunde, in het bijzonder de empirische bestudering van het bestuursrecht in Groningen. Hij benaderde de probleemoplossende ambitie van de Rechtspraak (speciaal met het oog op het bestuursrecht) vanuit de invalshoek: snelheid van afdoening. Zijn aandacht ging daarbij uit naar de voorprocedures als middel daartoe. Zulke procedures zijn in zijn ogen nuttig als ze daadwerkelijk filterwerking hebben zodat de vele problemen die niet per se de expertise van de rechter nodig hebben, ook niet bij de rechter komen. In die situatie wordt de rechterlijke expertise gematcht met de complexiteit van de zaken. De huidige tendens om de rechter in de eerste lijn te positioneren lijkt hem de verkeerde beweging. Uit onderzoek van het experiment van de ‘spreekuurrechter’ bleek dat het primaire motief van de gebruikers van dat alternatief de (beloofde) snelheid is.Zie: rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/2018-4-PilotSpreekuurRechter.pdf. Maar die kan alleen gerealiseerd worden onder de voorwaarden die deze vorm van interventie stelt: beide partijen moeten willen en het probleem moet niet complex zijn. Dat lijkt mij bepaald geen oplossingsbijdrage aan een groot probleem van de Rechtspraak: de lange duur van procedures. Ik kom op dat experiment nog terug. Eerst aandacht voor nog andere relevante geluiden in dit verband.
De rechter als buurtsuper
MER is een overkoepelend concept voor innovatie die in diverse vormen van rechtspraak gestalte kan krijgen. Een veelvoud van experimenten is thans lopend, voorzien van bijpassend label als de ‘regelrechter’,Zie bijvoorbeeld E.K.E. von Bóné, ‘De Rotterdamse Regelrechter in actie’, AA 2019, p. 399-407. de ‘overlegrechter’, de al genoemde ‘spreekuurrechter’ en de ‘nabijheidsrechter’.Zie in dit nummer van TvPP ook het redactioneel van H.M.M. Steenberghe, ‘De verafrechter’ en Rechtspraak om de hoek (JV 2019, afl. 1, themanummer), Den Haag: Boom juridisch 2019. Als gemeenschappelijk kenmerk hebben deze allemaal de intentie een laagdrempelig aanbod (zowel in geografische als in procedurele zin) te verschaffen.
Die aandacht voor laagdrempeligheid moet men begrijpen in het kader van de in 2013 gerealiseerde herzieningsoperatie van de Herziening Gerechtelijke Kaart (HGK). Die herziening omvatte een verkleining van het aantal gerechten (van 19 naar 11) en kantongerechten (van 54 naar 39). Vooral de reductie van kantongerechten heeft veel kritiek opgeleverd want de meest gebruikte toegang tot rechterlijke interventie werd daarmee wegbezuinigd met als te verwachten gevolg een afzien ervan. Een tegenbeweging laat zich raden: de buurtrechter. Justitiële Verkenningen besteedde aandacht aan die eerstelijnsvoorziening in een bijzonder informatief nummer waaruit twee bijdragen hier expliciete vermelding verdienen.Het nummer valt te downloaden via: wodc.nl/binaries/JV201901_Volledige%20tekst_tcm28-382414.pdf.
Roland Eshuis,R.J.J. Eshuis, ‘De geografische inrichting van de rechtspraak’, p. 10. e.v. onderzoeker bij het WODC en specialist op het terrein van de civiele rechtspraak, doet verslag van zijn onderzoeken naar de geografische inrichting van de Rechtspraak. Om een beeld te krijgen van de situatie vergelijkt hij ons land met 30 andere Europese landen. Hij kijkt naar de schaal door het aantal personen dat in een verzorgingsgebied woont te koppelen aan de oppervlakte van dat gebied. In het algemeen vindt hij een statistisch verband tussen bevolkingsdichtheid en oppervlakte. Nederland vormt echter een uitzondering op die regel: ons land is het dichtst bevolkte gebied maar de Rechtspraak is bepaald niet fijnmazig ingericht. Qua aantal inwoners per verzorgingsgebied is ons systeem (gemeten in termen van de verzorgingsgebieden van kantongerechten) het meest grootschalig, kijkend naar de oppervlakte zit ons systeem in de Europese middenmoot.
De centrale vraag die hij beantwoordt luidt of de schaalvergroting van de HGK – met name de verdwijning van kantongerechten – inderdaad geleid heeft tot minder beroep op rechtspraak. Eshuis vergelijkt gebieden waar kantongerechten zijn verdwenen (8 met daarin 39 gemeenten) met gebieden waarin geen verandering in het kantonaanbod is gekomen (7 gebieden met 58 gemeenten). Hij vond geen systematisch verband tussen toegenomen reisafstand en een afnemend aantal verwerende gedaagden; in beide gebieden doet zich een vergelijkbare daling voor. Wel vindt hij een dergelijk verband bij de eisers natuurlijke personen. Daar waar een reductie in kantongerechten heeft plaatsgehad doet zich een substantieel grotere afname onder de eisers voor. In welke mate die afname aan de toegenomen afstand toe te schrijven is, kan hij niet nagaan.
De Raad voor de rechtspraak heeft eenzelfde onderzoeksvraag laten beantwoorden. Dat onderzoek – ‘Sluiting kantonlocaties en de gang naar de rechter’ van de hand van Frank van Tulder en Bart Diephuis leverde een duidelijke bevestiging van het WODC-onderzoek op.Zie: rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/working-paper-sluiting-kantonlocaties.pdf.
Het onderzoek verschilt in aanpak van het WODC-onderzoek op drie punten. Het omvat alle civiele kantongerechtzaken en alle arrondissementen, het bestrijkt een langere tijdsperiode: 1995-2018 en het neemt meer factoren in beschouwing die ontwikkelingen in het beroep op de rechter, theoretisch gezien, kunnen verklaren. Het gaat voor dit artikel te ver om alle onderzoekstappen en deelanalyses te beschrijven. Ik volsta met de conclusies.
De instroom van zaken bij de kantongerechten verloopt in de periode 1995-2018 bepaald niet rechtlijnig; er zijn dalingen en toenames. Dalingen in de periode 2012-2014 maken onderdeel uit van de langdurige ontwikkelingen. Dalingen die zich in laatstgenoemde periode voordoen – bij verzoekschriften handel, voorlopige voorzieningen en handelszaken die bij de competentieverhoging van de kantonrechter naar de kantonrechter zijn gegaan – zijn niet groot genoeg om daarin een verband te zien met de sluiting van kantongerechten. De onderzoekers merken terecht op dat een mogelijk verband verborgen blijft door de invloed van andere maatschappelijke ontwikkelingen. Denk aan de algemene economische ontwikkelingen zoals de economische crisis in 2008 die tot een sterke stijging van de instroom leidde en bij afname ook weer een daling met zich bracht. Ook de ontwikkeling – verhoging – van de griffierechten ten gevolge van de Wgbz is zo’n factor.
Uit de analyses blijkt dat de reductie van kantongerechten een significant dalende invloed heeft gehad op drie typen zaken: de zaken die bij de competentieverhoging naar de kantonrechter zijn gegaan, de dagvaardingszaken huur en de verzoekschriften arbeid. De omvang van dat effect bedraagt 11%, maar omdat die zaken een klein deel van alle kantonzaken vormen, is het netto-effect 1 à 2%.Omdat eisers natuurlijke personen procentueel een kleine minderheid vormen bij de kantonrechter is deze bevinding dus in lijn met de bevinding van Eshuis. Zeer gering dus.
Interessant in dit verband is het in opdracht van het WODC door het Montaigne Instituut verrichte onderzoek ‘Naar een nabijheidsrechter?’.E. Bauw e.a., Naar een nabijheidsrechter? Een onderzoek naar de inpasbaarheid van de vrederechter in België en Frankrijk in het Nederlandse rechtsbestel, Den Haag: Boom juridisch 2019. Ook te raadplegen via wodc.nl/onderzoeksdatabase/2940-leren-van-de-vrederechter.aspx. Het gaat om een verkenning naar de ‘vrederechter’ in Frankrijk en België om te bezien of zo’n type rechter in ons Nederlandse bestel inpasbaar is. Met name de ervaring opgedaan in België biedt de onderzoekers aanknopingspunten om te pleiten voor een variant: de ‘nabijheidsrechter’. Een nieuw type rechtspraak dat geschikt zou moeten zijn voor een specifieke categorie personen: de weinig zelfredzamen die niet in staat zijn om de huidige kantonrechter of andere alternatieve hulpvoorzieningen te bereiken. De nieuwe rechter moet gemakkelijk – vormvrij en kosteloos – te bereiken zijn en diens handelwijze wordt gekenmerkt door een grote mate van informaliteit. De onderzoekers schetsen dat aanbod als een ‘verzoeningsprocedure’. Uitdrukkelijk merken zij op dat de praktijk moet afwijken van die van de kantonrechter en nog meer gefocust moet zijn op schikking. Lukt dat niet, dan moet de kantonrechter worden geadresseerd.
Niet onbelangrijk is hetgeen ze schrijven over de kosten en de baten van deze uitbreiding van ons bestel. Aan de kostenkant staan een groeiend aantal en in tijdsduur langere procedures. Ook een uitbreiding van het aantal locaties moet worden voorzien.Voor een deel zou in die uitbreiding kunnen worden voorzien door ‘rijdende nabijheidsrechters’, wel te onderscheiden van de rijdende rechter op tv. Over het functioneren van dit laatste aanbod schreef Annerie Smolders in het eerdergenoemde JV-nummer een uitermate relevant en zeer kritisch portret: ‘De rijdende rechter als rolmodel’. De baten? Daarover lijken ze minder concreet. Nergens in het rapport leest men over de bijdrage van dat aanbod aan de maatschappelijke vrede. Ook het vertrouwen in de R/rechtspraak, bij de beoogde doelgroep doorgaans laag, zou ermee toenemen. In het onderzoek treft men nergens enige feitelijke aanwijzing daarvoor aan. Dat geeft naar mijn mening wel ernstig te denken of zo’n aanbod in ons land toegevoegde waarde zou hebben.Hoeveel waarde men ook aan de bestaande vertrouwensmetingen kan toekennen – denk bijv. aan de sinds 2009 driemaandelijks door het SCP in het Continu Onderzoek Burgerperspectieven uitgevoerde meting van het vertrouwen in zeven instituties waaronder de R/rechtspraak – het vertrouwen is naar verhouding hoog. Inderdaad is er bij de lager opgeleiden minder vertrouwen in de R/rechtspraak dan bij de hoger opgeleiden, maar de relevante kwestie hier is of het beeld in België anders is dan bij ons.
De wijk nemen?
‘De wijk in!’, is dat een wijs parool? Wat is goed beschouwd de winst van het creëren van een nieuw aanbod met allerlei onzekerheden over de effectiviteit van het oplossen van maatschappelijke problemen bij het tegelijkertijd afbreken van een bestaande kantonrechtspraakvoorziening. Deze gang van zaken heeft in mijn ogen weinig beleidslogica. Eenzelfde gedachte formuleert Van der Kraats in haar bijdrage op p. 82 e.v. aan het al eerder gememoreerde nummer van Justitiële Verkenningen: ‘Experimenten in de civiele rechtspraak: een oplossing voor welke problemen?’wodc.nl/onderzoeksdatabase/jv201901-rechtspraak-om-de-hoek.aspx?refTitle=h6aQo8xaNIF00mopsjXSLBzrQP9k2yU_bJ5_ gdrU618rk5EHV3sXnCpu4qmbr6E-G6i. Zij constateert dat de experimenten gepropageerd worden onder de vaandels van snelle en goedkope procedures, laagdrempeligheid en bemiddelend optreden van de rechter. Mooi, maar de minister en de Rechtspraak kiezen verschillende oplossingsrichtingen. Grof gesteld: de minister wil minder beroep op de rechtspraak, de Rechtspraak meer.
En wat leert ons het enige tot nu toe geëvalueerde experiment als de ‘spreekuurrechter’?rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/2018-4-PilotSpreekuurRechter.pdf.
Het kost veel moeite om een betrekkelijk gering aantal zaken binnen te krijgen, de zaken zelf zijn bepaald niet complex (burenruzies vormen de hoofdmoot), ze zouden als de rechter niet om de hoek zat voor een groot deel niet bij de rechter gekomen zijn (dus sprake van aanzuigende werkingOm niet te blijven steken in mijn mogelijke vooroordeel, hierbij deze aantekening. Het onderzoek laat zien dat 55% van de gebruikers hun probleem ook aan de ‘gewone’ rechter zouden hebben voorgelegd, dus een kleine helft niet. Wanneer men daarbij acht slaat op het dominante type probleem dat dit experiment selecteert, dan is er naar mijn mening dus sprake van een aanzuiging van zaken die naar alle waarschijnlijkheid de werklast van de Rechtspraak verzwaard hebben.), de werkwijze van de rechter verschilt niet substantieel van die van de kantonrechter (zij het dat de zittingen wel langer duren) en wordt gekenmerkt door een sterke druk van de rechter op de partijen om te schikken (hetgeen voor de onderzoekers een bewijs is dat hier sprake is van een goed voorbeeld van maatschappelijke effectieve rechtspraak als zou een fors aantal individuele schikkingen gelijkstaan met het verminderen van een probleem op macroniveau). En wat de effectiviteit betreft, die wordt gemeten aan de hand van de mening van de betrokkenen: 80% zegt dat het probleem weg is. De toegevoegde voetnoot meldt dat dit percentage niet substantieel verschilt van dat in andere civiele procedures.
Mij ontgaat bij dit alles de logica van het oordeel dat dit experiment een ‘gekwalificeerd succes’ mag heten. Toch zien zij kansen voor interventies zoals die van de ‘spreekuurrechter’ want er is positieve belangstelling vanuit de politiek. Om zo’n steun geef ik weinig of niets. Ik moet het eerste Tweede Kamerlid nog tegenkomen die het oneens is met beloften als snelheidsverhoging, drempelverlaging en meer schikking; een juridische hemel op aarde.
Een pas op de plaats
‘De overbelaste rechtbank’, onder die kop deed Folkert Jensma (NRC Handelsblad 23/24 november 2019) verslag van zijn twee weken durende verblijf in de rechtbank Midden-Nederland. Het verhaal – bijna vier pagina’s met elk vier kolommen tekst – is kort samen te vatten. ‘Overal hoor ik dat rechtszaken bewerkelijker zijn geworden, juridisch ingewikkelder dan vroeger en dus meer tijd vragen. Dat leidt tot stapels die dan belanden in de “achterstandenkast” (…). Ik hoor over buffel-, pizza- waarmee de stapels worden bestreden’. De rest van het verhaal kunt u zelf schrijven. Ook de oplossing die men bedacht heeft is geen verrassing: een nieuw rapport.Het eindrapport ‘Project Doorlooptijden’, vgl. rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/ Rechtspraak-duur-rechtszaak-moet-korter.aspx.
Gesteld, men zou nu echt eens werk willen maken van een beleid dat structurele manco’s in het rechtssysteem adresseert en dat de kwaliteit kan vasthouden, zo mogelijk verhogen. Zou het niet een meer logische gedachte zijn om alle financiële en organisatorische middelen in te zetten voor drie elkaar versterkende operaties? Ten eerste een optimalisering van de verwijzende (naar andersoortige hulpverlening) en filterende (binnen de juridische keten) werking van de eerste lijn. Vervolgens een structurele verbetering van de financiële basis van de juridische tweede lijn (de sociale advocatuur die op sterven na dood is) en als slotstuk een impuls in de derde lijn (de rechtspraak) via een verruiming van het tijdsbudget voor rechters en hun ondersteuners zodat er ruimte komt voor vergroting van werkplezier en bijscholing dan wel specialisering. Gewoon met het oog op een fatsoenlijke Rechtspraak.