1.Inleiding

Derdelanders kunnen geen rechtstreeks beroep doen op het Unieburgerschap en de sociale rechten die daaruit voortvloeien. Het recht op vrij verkeer van personen binnen de Unie is nog steeds beperkt tot de onderdanen van de lidstaten. Dat geldt ook voor het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat aan het Unieburgerschap verbonden is (artikel 18 en 45 VWEU).HvJ EG 4 juni 2009, C-22/08 en C-23/08, ECLI:EU:C:2009:344, punt 52 (Vatsouras en Koupatantze) en HvJ EG 29 oktober 1998, C-230/97, ECLI:EU:C:1998:521, punt 29 (Awoyemi).

Toch kunnen derdelanders in heel wat situaties een beroep doen op het Unierecht voor het verkrijgen van sociale uitkeringen. Indien lidstaten sociale rechten van derdelanders zouden willen beperken of voorwaarden zouden willen invoeren voor het recht op sociale uitkeringen die vooral nadelig zijn voor derdelanders, moeten zij dus rekening houden met dit Unierecht en de rechtspraak van het Hof van Justitie hierover. Zo werden er recent door lidstaten initiatieven genomen om de toegang tot sociale rechten te koppelen aan voorwaarden die vooral voor derdelanders nadelig zijn. We denken hierbij aan de voorafgaande verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar die in België werd ingevoerd voor de inkomensgarantie voor ouderen (IGO), de inkomensvervangende tegemoetkoming voor personen met een handicap (IVT) en voor het Vlaamse zorgbudget. Deze voorwaarde is bedoeld om zogenoemde ‘nieuwkomers’ uit te sluiten van deze sociale rechten. Wat de IGO en de IVT betreft, is deze voorwaarde ondertussen door het Belgische Grondwettelijk Hof vernietigd. Dit Hof was van oordeel dat deze voorwaarde in strijd was met de standstill-verplichting van artikel 23 van de Grondwet.GwH 23 januari 2019, nr. 6/2019 en GwH 12 maart 2020, nr. 41/2020. Zie hierover H. Verschueren, ‘De juridische krijtlijnen voor een verblijfs(duur)-voorwaarde voor sociale uitkeringen’, Rechtskundig Weekblad 2020-21, afl. 19, p. 722-742. De recente invoering van deze verblijfsduurvoorwaarde voor het Vlaamse zorgbudget zal ongetwijfeld ook tot een verzoek tot vernietiging bij het Grondwettelijk Hof leiden.Zie artikel 18 Decreet van 18 juni 2021 tot wijziging van regelgeving in het kader van de Vlaamse sociale bescherming, BS 26 juli 2021. Ook in andere lidstaten werden nieuwe voorwaarden ingevoerd voor het bekomen van sociale rechten die vooral derdelanders treffen. Het Hof van Justitie heeft in een aantal gevallen hierover reeds een uitspraak kunnen doen.

Op de eerste plaats zullen we kijken in welke mate derdelanders zich kunnen beroepen op het Unierecht dat betrekking heeft op het vrije verkeer van personen. Dat kunnen zij als familieleden van migrerende Unieburgers. Ook de Europese socialezekerheidscoördinatie is van toepassing op derdelanders. We zullen dit in paragraaf 2 kort bespreken. In paragraaf 3 zullen we meer in detail ingaan op bepalingen met betrekking tot sociale rechten in richtlijnen die specifiek van toepassing zijn op derdelanders. We sluiten deze bijdrage af met een aantal concluderende opmerkingen.

Binnen het bestek van deze bijdrage kunnen we niet ingaan op de bepalingen in internationale akkoorden die door de EU werden gesloten en waarin ook rechten op sociale prestaties worden voorzien. Dit is onder meer het geval met de akkoorden met de Maghreb-landen,Euro-Mediterrane overeenkomst van 17 juli 1995 met Tunesië (PbEG 1998, L 97/2); Euro-Mediterrane overeenkomst van 26 februari 1996 met Marokko (PbEG 2000, L 70/2); Euro-Mediterrane overeenkomst van 18 juli 2005 met Algerije (PbEU 2005, L 265/1). die met Turkije,Associatieovereenkomst EEG-Turkije (PbEG 1964, 217/3685); Aanvullend Protocol (PbEG 1972, L 293/1) en Besluit 3/80 van de Associatieraad (PbEG 1983, C 110/40). en de recente akkoorden met het Verenigd Koninkrijk.Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PbEU 2020, L 29/7) en de Handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds, PbEU 2021, L 149/10).

2.Derdelanders en het vrije verkeer van personen

2.1.Derdelanders als gezinsleden van migrerende Unieburgers

Krachtens artikel 7 Verordening (EU) 492/2011Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PbEU 2011, L 141/1) (hierna: Verordening (EU) 492/2011). geniet een migrerende werknemer in het gastland recht op gelijke behandeling met de onderdanen van dat gastland met betrekking tot arbeidsvoorwaarden (lid 1) en sociale en fiscale voordelen (lid 2). Dit recht op gelijke behandeling heeft als belangrijkste doelstelling om het vrije verkeer van werknemers te bevorderen en hindernissen ervoor weg te nemen. Het wil ook bijdragen tot de integratie van migrerende werknemers en hun familieleden in het gastland.Zie recent HvJ EU 6 oktober 2020, C-181/19, ECLI:EU:2020:794, punt 41, SEW 2021, afl. 5, p. 218, m.nt. H. Verschueren (Jobcenter Krefeld). Het Hof van Justitie heeft steeds een brede toepassing gegeven aan deze bepaling, onder meer bij de interpretatie van het begrip ‘sociaal voordeel’ dat slaat op alle voordelen die aan de nationale werknemers worden toegekend omwille van hun hoedanigheid als werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn.Zie recent HvJ EU 2 april 2020, C-802/18, ECLI:EU:C:2020:269, punt 25 (Caisse pour l’avenir des enfants). Hieronder vallen bijvoorbeeld kortingen bij het openbaar vervoer,HvJ EG 23 mei 1996, C-237/94, ECLI:EU:C:1996:206 (O’Flynn). studiefinanciering,HvJ EG 8 juni 1999, C-337/97, ECLI:EU:C:1999:284 (Meeusen); HvJ EU 14 juni 2012, C-542/09, ECLI:EU:C:2012:346 (Commissie/Nederland). een vergoeding van kosten voor leerlingenvervoer,HvJ EU 2 april 2020, C-830/18, ECLI:EU:C:2020:275 (Landkreis Südliche Weinstrasse). socialezekerheidsprestatiesHvJ EG 27 mei 1993, C-310/91, ECLU:EU:1993:221 (Schmid). en sociale bijstand.HvJ EG 27 maart 1985, 249/83, ECLI:EU:C:1985:139 (Hoeckx) en HvJ EG 18 juni 1987, 316/85, ECLI:EU:C:1987:302 (Lebon).

Deze bepaling kan ook worden ingeroepen door gezinsleden van deze migrerende werknemers, als indirecte begunstigden van dit recht op gelijke behandeling.Arrest Caisse pour l’avenir des enfants, punt 49. Zie tevens artikel 1 van Richtlijn 2014/54/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken (PbEU 2014, L 128/8) (hierna: Richtlijn 2014/54/EU). Dit geldt ook voor uitkeringen aan de familieleden zelf, in het bijzonder wanneer de werknemer in het onderhoud van deze familieleden voorziet.Zie onder meer over het recht op studiefinanciering: arrest Commissie/Nederland, punt 48 en HvJ EU 15 december 2016, C-401/15 t/m C-403/15, ECLI:EU:C:2016:955, punt 39 (Depesme e.a.). Dit geldt ook als deze familieleden het recht hebben om in de gastlidstaat te verblijven nadat de migrerende werknemer dit land reeds heeft verlaten. Op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie mogen kinderen die in het gastland onderwijs hebben aangevat, daar verblijven tot zij hun opleiding hebben afgemaakt. Ook de derdelands ouder die voor deze kinderen zorgt behoudt in die periode het recht op verblijf. Zolang deze personen over dit verblijfsrecht beschikken, kunnen zij ook een beroep doen op het recht op gelijke behandeling voor sociale uitkeringen en andere sociale voordelen.Zie in het bijzonder: HvJ EU 23 februari 2010, C-310/08, ECLI:EU:C:2010:80 (Ibrahim); HvJ EU 23 februari 2010, C-480/08, ECLI:EU:C:2010:83 (Teixeira) en arrest Jobcenter Krefeld.

Om te bepalen over welke familieleden het gaat, verwijst het Hof naar de definitie van ‘familielid’ in artikel 2 lid 2 van Burgerschapsrichtlijn 2004/38/EG.Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PbEU 2004, L 158, corrigendum PbEU 2004, L 229/35) (hierna: Richtlijn 2004/38/EG). Dit begrip omvat de echtgenoot of partner met wie de burger van de Unie een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, alsook de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande en opgaande lijn die ten hunnen laste zijn.Arrest Landkreis Südliche Weinstrasse, punt 51. Zie ook overweging 1 bij Richtlijn 2014/54/EU. De nationaliteit van deze familieleden is niet van belang. Het kan dus ook gaan om derdelands gezinsleden. Dat betekent dus dat derdelands familieleden van migrerende werknemers voor sociale rechten een beroep kunnen doen op artikel 7 Verordening (EU) 492/2011 voor het recht op gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat.

Daarnaast kunnen derdelands familieleden van Unieburgers ook een beroep doen op artikel 24 Richtlijn 2004/38/EG. Op grond van lid 1 geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. In tegenstelling tot artikel 7 Verordening (EU) 492/2011 wordt dit recht op gelijke behandeling ook uitdrukkelijk van toepassing gemaakt op de derdelands familieleden van deze Unieburgers die een verblijfsrecht of een duurzaam verblijfsrecht in een lidstaat bezitten. Dit recht op gelijke behandeling geldt ook voor sociale uitkeringen. Wel voorziet lid 2 dat het gastland niet verplicht is een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of tijdens de periode dat een werkzoekende die geen beroep kan doen op de status van werknemer, werk mag zoeken in het gastland. Deze uitzondering geldt ook voor steun voor levensonderhoud aan studenten die nog geen duurzaam verblijfsrecht hebben verworven.Zie over de toepassing van deze bepaling: HvJ EU 19 september 2013, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565 (Brey); HvJ EU 11 november 2014, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358 (Dano); HvJ EU 15 september 2015, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, SEW 2016, afl. 5, p. 233, m.nt. V. Verbist (Alimanovic) en HvJ EU 25 februari 2016, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114 (García-Nieto). Zie in het bijzonder over de verhouding tussen artikel 7 Verordening (EU) 492/2011 en artikel 24 Richtlijn 2004/38/EG: arrest Jobcenter Krefeld.

Het beginsel van gelijke behandeling verbiedt niet alleen directe discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook indirecte vormen die door toepassing van andere onderscheidscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.Zie o.m. arrest Landkreis Südliche Weinstrasse, punt 30.

2.2.Derdelanders en de EU-socialezekerheids-coördinatie

Derdelanders kunnen ook een beroep doen op de socialezekerheidsverordeningen (EG) 883/2004 en (EG) 987/2009.Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PbEU 2004, L 200/1), zoals gewijzigd door Verordening (EG) nr. 988/2009 van 16 september 2009 (PbEU 2009, L 284/43) en Verordening (EU) nr. 465/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 (PbEU 2012, L 149/4) (hierna: Verordening (EG) 883/2004) en Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PbEU 2009, L 284/1) (hierna: Verordening (EG) 987/2009). Deze verordeningen coördineren de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten in grensoverschrijdende situaties door onder meer vast te stellen welke wetgeving van toepassing is. Deze coördinatie heeft een zeer brede materiële werkingssfeer. Artikel 3 verwijst naar de prestaties in de klassieke takken van de sociale zekerheid, waarbij het niet van belang is of zij berusten op het betalen van premies of bijdragen. Ook vormen van sociale bijstand die een aanvulling zijn op klassieke socialezekerheidsuitkeringen vallen onder deze werkingssfeer. Zuivere sociale bijstand valt er evenwel niet onder. Het Hof van Justitie heeft aan deze werkingssfeer steeds een brede toepassing gegeven door telkens nieuwe vormen van sociale bescherming onder deze takken te brengen, zoals bijvoorbeeld uitkeringen bij langdurige ziekte.HvJ EG 5 maart 1998, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84 (Molenaar). De verordeningen bevatten een reeks van gedetailleerde regels met betrekking tot de verschillende takken van de sociale zekerheid. Ook het recht op gelijke behandeling in de gastlidstaat is erin opgenomen (artikel 4 Verordening (EG) 883/2004).

Op grond van artikel 2 Verordening (EG) 883/2004 zijn deze verordeningen in beginsel enkel van toepassing op de onderdanen van een lidstaat. Dit heeft te maken met de rechtsbasis van deze verordeningen, met name artikel 48 VWEU dat deel uitmaakt van het hoofdstuk vrij verkeer van werknemers binnen de interne markt. Maar artikel 2 vermeldt onder de personele werkingssfeer ook de gezinsleden en nabestaanden van deze Unieburgers, ongeacht hun nationaliteit, en dit in overeenstemming met de rechten die gezinsleden van migrerende werknemers kunnen putten uit het Unierecht.Voor het begrip ‘gezinslid’ verwijst artikel 1 onder i) Verordening (EG) 883/2004 onder meer naar de toepasselijke wetgeving van de betrokken lidstaten. Ook vluchtelingen en staatlozen worden in artikel 2 vermeld. Daarnaast werd de toepassing van deze verordening uitgebreid tot derdelanders via Verordening (EU) 1231/2010.Verordening (EU) 1231/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot uitbreiding van Verordening (EG) nr. 883/2004 en Verordening (EG) nr. 987/2009 tot onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze verordeningen vallen (PbEU 2010, L 344/1). Omwille van de rechtsbasis van Verordening (EG) 883/2004 (vrij verkeer van werknemers), was het niet mogelijk om deze verordening zonder meer uit te breiden tot derdelanders. Daarom werd voor de aanname van Verordening (EU) 1231/2010 als rechtsbasis artikel 79 lid 2 onder b) VWEU gebruikt (uit het hoofdstuk ‘Beleid inzake grenscontroles, asiel en migratie’), op grond waarvan de rechten van derdelanders die legaal in een lidstaat verblijven kan worden omschreven. Op grond van artikel 1 van deze laatste verordening heeft deze uitbreiding betrekking op derdelanders die nog niet onder de socialezekerheidsverordeningen vallen (bijvoorbeeld als gezinsleden) en die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en zich in een situatie bevinden die niet in alle opzichten geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat ligt.Wat de voorwaarde van legaal verblijf betreft zie HvJ EU 24 januari 2019, C-477/17, ECLI:EU:C:2019:60 (Balandin). Het Hof heeft in dit arrest aangegeven dat het zowel om een tijdelijk als om een definitief verblijfsrecht kan gaan. Een en ander betekent dat derdelands familieleden van Unieburgers en derdelanders die zich in een grensoverschrijdende situatie tussen lidstaten bevinden, een beroep kunnen doen op de bepalingen van deze socialezekerheidscoördinatie. Dit slaat op de eerste plaats op het recht op gelijke behandeling voor wat de socialezekerheidsprestaties betreft die onder de werkingssfeer van deze verordeningen vallen. Maar het slaat ook op alle andere bepalingen in deze verordeningen, onder meer met betrekking tot de export van uitkeringen en het samentellen van tijdvakken van verzekering, arbeid of wonen in de verschillende lidstaten.

3.Sociale rechten in de migratierichtlijnen

We zullen nu meer in detail ingaan op de bepalingen met betrekking tot sociale rechten in de richtlijnen die specifiek de status van bepaalde categorieën van derdelanders betreffen en op de rechtspraak van het Hof van Justitie hierover. Wat het recht op gelijke behandeling betreft, gaan we ervan uit dat die zowel slaat op onderscheid dat direct gebaseerd is op de nationaliteit van betrokkenen als op indirecte vormen van discriminatie die door toepassing van andere criteria in feite vooral derdelanders treffen.

3.1.Richtlijn 2003/109/EG over langdurig ingezetenen

Richtlijn 2003/109/EGRichtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU 2004, L 16/44) (hierna: Richtlijn 2003/109/EG). bepaalt de status van derdelanders die zogenoemd langdurig ingezeten zijn. Het hoofddoel van deze richtlijn is het bevorderen van de integratie in de gastlidstaat van deze derdelanders.Zie overwegingen 2, 4, 6 en 12 bij deze richtlijn. Zij legt de lidstaten op om aan derdelanders die reeds vijf jaar legaal en ononderbroken in een lidstaat verblijven, onder bepaalde voorwaarden, de status van ‘langdurig ingezetene’ toe te kennen (artikel 4). Daarnaast voorziet deze richtlijn erin dat de lidstaten, onder bepaalde voorwaarden, een verblijfsvergunning moeten uitreiken aan een derdelander en zijn gezinsleden die in een andere lidstaat reeds de status van langdurig ingezetenen hebben verkregen (artikel 14 e.v. Richtlijn 2003/109/EG).

Derdelanders die deze status hebben verkregen, kunnen een beroep doen op gelijke behandeling met de onderdanen van het gastland (artikel 11). Op grond van artikel 21 lid 1 van deze richtlijn geldt deze bepaling ook voor derdelanders die in een lidstaat een verblijfsrecht hebben verkregen op grond van de status van langdurig ingezetene in een andere lidstaat. Artikel 11 lid 1 onder d) verwijst naar de gelijke behandeling met betrekking tot ‘sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving’. Uit de verwijzing naar de nationale wetgeving kan men afleiden dat het afhangt van de kwalificatie van de prestatie naar nationaal recht of het om sociale zekerheid, sociale bijstand of sociale bescherming gaat. Voor de toepassing van deze bepaling kan dus geen uniforme Unierechtelijke definitie gegeven worden wat betekent dat de lidstaten er een verschillende invulling aan kunnen geven.Dit werd door het Hof van Justitie uitdrukkelijk bevestigd in HvJ EU 24 april 2012, C-571/10, ECLI:EU:C:2012:233, punt 77 (Kamberaj). Zie recent ook: HvJ EU 28 oktober 2021, C-462/20, ECLI:EU:C:2021:894, punt 30 (ASGI e.a.). Op dit punt wijkt deze richtlijn af van de andere hierna te bespreken richtlijnen waarin verwezen wordt naar een Unierechtelijke invulling van deze begrippen in Verordening (EG) 833/2004. De verwijzing naar zowel de sociale zekerheid als de sociale bijstand en de sociale bescherming in het algemeen duidt er echter wel op dat het om een zeer brede waaier van sociale prestaties kan gaan. Overigens mag voor het Hof de invulling van deze begrippen naar nationaal recht niet tot gevolg hebben dat de nuttige werking van het beginsel van gelijke behandeling op deze gebieden wordt aangetast.Arrest Kamberaj, punt 78 en arrest ASGI e.a., punt 31. In dit laatste arrest was het Hof van oordeel dat de uitsluiting van het recht op een gezinskaart waarmee korting of lagere tarieven kunnen worden verkregen bij de aankoop van goederen en diensten van publieke en particuliere entiteiten die een overeenkomst met de overheid van een lidstaat hebben gesloten, geen afbreuk doet aan de nuttige werking van het recht op gelijke behandeling. Wel was het Hof in dit arrest van oordeel dat zo’n gezinskaart valt onder het recht op gelijke behandeling wat betreft de toegang tot goederen en diensten en de levering van aan het publiek aangeboden goederen en diensten dat gegarandeerd wordt door artikel 11 lid 1 onder f) Richtlijn 2003/109/EG (punten 36-38). Het is dus telkens aan de nationale rechter om uit te maken of een bepaalde prestatie al dan niet volgens de nationale wetgeving tot de sociale zekerheid, sociale bijstand of sociale bescherming behoort.Arrest ASGI e.a., punt 32.

Wel voorziet het vierde lid van artikel 11 dat de lidstaten, als het om sociale bijstand en sociale bescherming gaat, de gelijke behandeling kunnen beperken tot de ‘belangrijkste prestaties’. Opvallend is dat deze uitzondering niet geldt voor prestaties die onder de sociale zekerheid vallen.Dit werd bevestigd in het arrest Kamberaj, punt 83 Het is evenwel niet duidelijk waarom deze uitzondering niet geldt voor sociale zekerheid maar wel voor wat in het nationale recht als sociale bijstand of sociale bescherming wordt gekwalificeerd, terwijl er niet steeds een duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen deze drie begrippen. Verder preciseert overweging 13 met betrekking tot deze uitzondering dat ‘wat betreft sociale bijstand […] uitkeringen voor langdurig ingezetenen [kunnen] worden beperkt tot de meest fundamentele zaken; hieronder vallen ten minste inkomenssteun voor de minima en steun bij ziekte, bij zwangerschap, bij hulpverlening aan ouders en bij langdurige verzorging. De wijze van toekenning van deze uitkeringen wordt bij nationale wet vastgesteld’.De vermelding in overweging 13 dat de nationale wetgeving de wijze van toekenning van deze uitkeringen kan vaststellen, slaat op de bepaling van de voorwaarden voor toegang en het niveau van dergelijke prestaties en de erop betrekking hebbende procedures: arrest Kamberaj, punt 89. Voor het Hof van Justitie is deze overweging bepalend voor de toepassing van de uitzondering van artikel 11 lid 4 en de prestaties die worden opgesomd in deze overweging zijn in ieder geval ‘belangrijkste prestaties’ in de zin van artikel 11 lid 4.Arrest Kamberaj, punten 83 en 84. Bovendien moet deze uitzondering als afwijking van het beginsel van gelijke behandeling strikt worden uitgelegd en is deze lijst niet uitputtend, zoals blijkt uit de woorden ‘ten minste’.Arrest Kamberaj, punten 86 en 87; HvJ EU 25 november 2020, C-303/19, ECLI:EU:C:2020:958, punt 23 (INPS/VR) en HvJ EU 10 juni 2021,

C-94/20, ECLI:EU:C:2021:477, punt 37 (Land Oberösterreich). Het Hof van Justitie heeft erop gewezen dat bij de toepassing van deze uitzondering en de bepaling wat ‘belangrijkste prestaties’ zijn, rekening moet gehouden worden met het door deze richtlijn nagestreefde doel, te weten de integratie van derdelanders die legaal duurzaam in de lidstaten hebben gewoond.Arrest Kamberaj, punt 90; arrest INPS/VR, punt 28 en arrest Land Oberösterreich, punt 38. Dit wordt ook uitdrukkelijk bevestigd in overweging 12 bij de richtlijn. Het recht op gelijke behandeling is dus bedoeld om bij te dragen tot de integratie van deze derdelanders in de gastlidstaat.Eerder had het Hof reeds bevestigd dat de integratie van derdelanders het hoofddoel is van deze richtlijn: HvJ EU 26 april 2012, C-508/10, ECLI:EU:C:2012:243, punt 66 (Commissie/Nederland) en HvJ EU 4 juni 2015, C-579/13, ECLI:EU:C:2015:369, punt 46 (P en S).

Het is in deze context dat moet worden bepaald welke prestaties, naast degene die zijn aangegeven in overweging 13, moeten worden beschouwd als de ‘belangrijkste’. Voor het Hof gaat het om prestaties van sociale bijstand en sociale bescherming die ertoe bijdragen dat de betrokkene in zijn elementaire behoeften als voeding, huisvesting en gezondheid kan voorzien.Arrest Kamberaj, punt 91 en arrest Land Oberösterreich, punt 38. Het gaat dus om een zeer brede interpretatie van deze begrippen. Het Hof verwijst hierbij naar artikel 34 lid 3 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU Handvest) dat verwijst naar sociale bijstand en bijstand voor huisvesting die bedoeld zijn om eenieder die niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt een waardig bestaan te verzekeren. Prestaties die dit doel nastreven, maken voor het Hof deel uit van de ‘belangrijkste prestaties’.Arrest Land Oberösterreich, punt 39. Om die reden kan een huursubsidie gezien worden als zulk een belangrijke prestatie.Arrest Kamberaj, punt 92 en Land Oberösterreich, punten 38-39. Dit kan ook het geval zijn met een woonkostentoeslag die bijdraagt tot de bestrijding van sociale uitsluiting en armoede.Arrest Land Oberösterreich, punt 42. In het arrest Land Oberösterreich heeft het Hof van Justitie de uiteindelijke beslissing of de betrokken woonkostentoeslag als een ‘belangrijkste prestatie’ in de zin van artikel 11 lid 4 van de richtlijn moet worden gezien, aan de nationale rechter overgelaten. Deze moet hierover oordelen, rekening houdend met het doel en de voorwaarden voor toekenning ervan en de plaats ervan in het nationale stelsel van sociale bijstand.Arrest Land Oberösterreich, punt 43. Zie tevens arrest Kamberaj, punt 92.

Bovendien kunnen, voor het Hof van Justitie, lidstaten de beperking van het recht op gelijke behandeling tot de ‘belangrijkste prestaties’ enkel inroepen indien de betrokken nationale instanties duidelijk te kennen hebben gegeven dat zij zich daarop zullen beroepen.Arrest Kamberaj, punt 87; arrest INPS/VR, punten 23 en 37 en arrest Land Oberösterreich, punten 34 en 35. De nationale regelgever kan dus maar van het recht op gelijke behandeling afwijken indien dit uitdrukkelijk wordt aangegeven in de betrokken regelgeving of bij de totstandkoming ervan, bijvoorbeeld in de wetgeving die Richtlijn 2003/109/EG heeft omgezet in het nationale recht.Zie hierover concl. A-G E. Tanchev, ECLI:EU:C:2020:454, punt 27, bij de zaak INPS/VR. In haar verslag betreffende de toepassing van deze richtlijn heeft de Commissie aangegeven dat enkel Griekenland gebruik zou hebben gemaakt van deze mogelijkheid.Verslag van de Commissie van 28 september 2011 betreffende de toepassing van Richtlijn 2003/109/EG, COM(2011) 585 final, p. 7.

Wat de concrete toepassing van het recht op gelijke behandeling betreft, oordeelde het Hof van Justitie dat het hiermee strijdig is indien bij de toekenning aan een langdurig ingezetene en de berekening van een gezinsuitkering geen rekening wordt gehouden met kinderen die in een derde land wonen, wanneer met deze kinderen wel rekening wordt gehouden bij de toekenning van deze uitkering aan de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat.Arrest INPS/VR. Dat is ook het geval met het vereiste dat voor de toekenning van een woonkostentoeslag derdelanders moeten beschikken over de basiskennis van de taal van de gastlidstaat.Arrest Land Oberösterreich. In dit laatste arrest is het opvallend dat het Hof van Justitie van oordeel is dat indien de betrokken prestatie als een ‘belangrijkste prestatie’ in de zin van artikel 11 lid 4 moet worden gezien, dit taalkennisvereiste in ieder geval in strijd is met het recht op gelijke behandeling.Arrest Land Oberösterreich, punt 49.

Wel preciseerde het Hof in het arrest Land Oberösterreich dat wanneer de sociale prestatie niet als een ‘belangrijkste prestatie’ wordt gezien, de afwijking van het beginsel van gelijke behandeling door de lidstaat buiten de toepassing van het Unierecht valt en om die reden ook niet kan worden beoordeeld in het licht van het Unierecht en meer bepaald van het EU Handvest.Arrest Land Oberösterreich, punten 61-62. Ter discussie stond hier de eventuele toepassing van het non-discriminatiebeginsel van artikel 21 EU Handvest en de vraag of er sprake is van onderscheid op grond van etnische afstamming. Op dit punt week dit arrest af van de conclusie van de A-G.Concl. A-G G. Hogan, ECLI:EU:C:2021:155, punten 64-71, bij de zaak Land Oberösterreich.

3.2.Richtlijn 2011/95/EU met betrekking tot personen die internationale bescherming genieten

Richtlijn 2011/95/EU,Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PbEU 2011, L 337/9) (hierna: Richtlijn 2011/95/EU). die de vroegere Richtlijn 2004/83/EGRichtlijn 2004/83/EG van 29 april 2004 van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PbEU 2004, L 304/12) (hierna: Richtlijn 2004/83/EG). heeft vervangen, stelt de normen vast voor de erkenning van derdelanders (of staatlozen) als personen die internationale bescherming genieten. Het gaat meer bepaald om personen die de vluchtelingenstatus of de status van subsidiair beschermden aangevraagd en verkregen hebben. Ook deze richtlijn bevat een bepaling over het recht op sociale voorzieningen, met name in artikel 29 dat het recht op gelijke behandeling garandeert voor de ‘nodige bijstand in de zin van sociale bijstand’ (artikel 29 lid 1).Voor wat het begrip ‘sociale bijstand’ betreft, verwees het Hof van Justitie in het arrest ASGI e.a. naar de definitie die het Hof eraan had gegeven in zaken met betrekking tot de interpretatie van dit begrip in Richtlijn 2004/38/EG, met name dat dit begrip ziet op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien. Het Hof stelde ook dat het aan de nationale rechter is om uit te maken of een uitkering, zoals de gezinskaart waarover dit arrest ging, al dan niet ‘sociale bijstand’ vormt: arrest ASGI e.a., punten 34 en 35. De lidstaten moeten deze bepaling op grond van artikel 23 lid 2 van deze richtlijn, ook toepassen op de gezinsleden van de personen die internationale bescherming genieten.Voor het begrip ‘gezinsleden’ zie artikel 2 onder j) Richtlijn 2011/95/EU. Het Hof van Justitie heeft de rechtstreekse werking van deze bepaling expliciet erkend.HvJ EU 21 november 2018, C-713/17, ECLI:EU:C:2018:929, punt 39 (Shah Ajubi). Volgens het Hof betekent artikel 29 dat voor de toekenning van deze prestaties de gastlidstaat geen andere voorwaarden mag stellen dan deze die gelden voor de onderdanen van deze lidstaten.HvJ EU 1 maart 2016, C-443/14 en C-444/14, ECLI:EU:C:2016:127, punten 49 en 50 (Alo en Osso). Het woord ‘nodige’ betekent niet dat een lidstaat de toekenning van sociale rechten mag beperken tot een minimum.Arrest Shah Ajubi, punten 21 en 25. Het Hof erkende dat Richtlijn 2011/95/EU en in het bijzonder het recht op gelijke behandeling voor sociale bijstand beoogt de integratie van deze personen in het gastland te bevorderen.Arrest Alo en Osso, punten 57 en 63.

Met betrekking tot de toepassing van deze bepaling was het Hof van Justitie van oordeel dat het opleggen van de verplichting om in een bepaalde regio te wonen om zo de kosten voor de sociale bijstand regionaal te spreiden, niet in overeenstemming is met de verplichting tot gelijke behandeling. Deze voorwaarde gold in Duitsland voor personen met de subsidiaire beschermingsstatus. Het Hof was echter van oordeel dat deze hoedanigheid niet relevant was om op grond daarvan een verplichting op te leggen die niet voor andere categorieën van personen gold. Voor de toekenning van deze uitkering bevinden de personen met deze status zich in een vergelijkbare situatie als de onderdanen van de gastlidstaat. Het Hof stelde dat de toekenning van sociale uitkeringen steeds een financiële last met zich brengt, ongeacht het statuut van de betrokken persoon.Arrest Alo en Osso, punten 54 tot 56. Het feit dat een verblijfsvergunning aan een erkende vluchteling beperkt is in de tijd, was voor het Hof evenmin een argument voor een verschil in behandeling met de eigen onderdanen van de gastlidstaat.Voor een toepassing: arrest Shah Ajubi. In het arrest Shah Ajubi herhaalde het Hof dat de eventuele financiële last die het toekennen van een sociale prestatie aan een erkende vluchteling zou meebrengen, geen rechtvaardiging vormt voor een onderscheid van behandeling. Opnieuw stelde het Hof hierover dat er op dit punt geen verschil van situatie is tussen vluchtelingen en onderdanen van de gastlidstaat. Een sociale prestatie brengt steeds een financiële last met zich mee, ongeacht of de persoon een vluchteling is of een onderdaan van de betrokken lidstaat.Arrest Shah Ajubi, punt 34.

Wel voorziet artikel 29 lid 2 erin dat de lidstaten de sociale bijstand voor personen met de status van subsidiair beschermde kunnen beperken tot ‘de meest fundamentele prestaties die wat niveau en toegangsvoorwaarden betreft moeten overeenkomen met die welke voor de eigen onderdanen gelden’. Het begrip ‘fundamentele prestaties’ verwijst naar de aard van de prestaties terwijl het woord ‘nodige’ in het eerste lid eerder verwijst naar de omvang ervan. Om uit te maken wat een ‘fundamentele prestatie’ is, stelt artikel 20 lid 3 dat bij de toepassing van onder meer artikel 29 rekening moet worden gehouden met de specifieke situatie van kwetsbare personen.Als kwetsbare personen worden onder meer vermeld minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen, slachtoffers van mensenhandel, personen die lijden aan een geestesziekte en personen die foltering hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld blootgesteld zijn. Verder zegt overweging 45 hierover dat de mogelijkheid om bijstand te beperken tot de fundamentele prestaties zodanig moet worden opgevat dat hieronder ‘ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders begrepen is, in de mate waarin deze prestaties overeenkomstig het nationale recht aan eigen onderdanen worden toegekend [cursivering HV]’. Naar analogie met de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot overweging 13 van Richtlijn 2003/109/EG kunnen we stellen dat uitkeringen die onder deze precisering vallen in ieder geval als zulke fundamentele prestaties moeten worden gezien en dat andere uitkeringen daaronder vallen indien zij voorzien in vormen van elementaire behoeften zoals voeding, huisvesting en gezondheid rekening houdend met artikel 34 lid 3 EU Handvest dat verwijst naar sociale bijstand en bijstand voor huisvesting die bedoeld zijn om eenieder die niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt een waardig bestaan te verzekeren.

3.3.Richtlijn 2011/98/EU over de gecombineerde vergunning (single permit)

Richtlijn 2011/98/EURichtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (PbEU 2011, L 343/1) (hierna: Richtlijn 2011/98/EU). legt de lidstaten op om voor derdelands werknemers een enkele aanvraagprocedure in te voeren die leidt tot een gecombineerde titel die zowel een verblijfs- als een arbeidsvergunning omvat. Deze richtlijn bevat geen regels over de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt van de lidstaten maar enkel over de procedure voor de aanvraag en verkrijging van vergunningen die zowel de toegang tot het verblijf als tot arbeid moeten betreffen.

Artikel 12 bepaalt dat de werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3 lid 1 onder b) en c) van deze richtlijn op een aantal vlakken op dezelfde manier behandeld moeten worden als nationale onderdanen in de lidstaten waar zij verblijven. Het gaat hierbij zowel om derdelanders die zijn toegelaten tot een lidstaat om er te komen werken als om derdelanders die voor andere doeleinden dan werk zijn toegelaten tot een verblijf in de gastlidstaat (bijvoorbeeld in het kader van de gezinshereniging) maar die ondertussen legaal in deze lidstaat werken.Dit werd uitdrukkelijk bevestigd in: HvJ EU 25 november 2020, C-302/19, ECLI:EU:C:2020:957, punten 29-30 (INPS/WS) en HvJ EU 2 september 2021, C-350/20, ECLI:EU:C:2021:659, punten 48-49 (O.D./INPS), en overweging 20 bij de richtlijn. Dit recht op gelijke behandeling slaat onder meer op de ‘takken van de sociale zekerheid als omschreven in Verordening (EG) nr. 883/2004’ (artikel 12 lid 1 onder e)). In tegenstelling tot Richtlijn 2003/109/EG en Richtlijn 2011/95/EU, verwijst deze richtlijn naar het Unierecht om uit te maken welke de materiële werkingssfeer is van deze gelijke behandeling. Het gaat hier om een zeer brede materiële werkingssfeer die alle traditionele takken van de sociale zekerheid bevat (zie hiervoor in paragraaf 2.2).Zie over deze materiële werkingssfeer: HvJ EU 21 juni 2017, C-449/16, ECLI:EU:C:2017:485, punten 19-23 (Del Rosario Martinez Silva). In deze zaak paste het Hof artikel 12 Richtlijn 2011/98/EU toe op een gezinsbijslag. In het arrest ASGI e.a. stelde het Hof evenwel dat een gezinskaart waarmee korting of lagere tarieven kunnen worden verkregen bij de aankoop van goederen en diensten van publieke en particuliere entiteiten die een overeenkomst met de overheid van een lidstaat hebben gesloten, geen socialezekerheidsprestatie is in de zin van Verordening (EG) 883/2004 (punt 28). Wel was het Hof in dit arrest van oordeel dat zo’n gezinskaart valt onder het recht op gelijke behandeling wat betreft de toegang tot goederen en diensten en de levering van aan het publiek aangeboden goederen en diensten dat gegarandeerd wordt door artikel 12 lid 1 onder g) Richtlijn 2011/98/EG: arrest ASGI e.a., punten 37 en 38. Het recht op gelijke behandeling geldt ook voor de betaling van uitkeringen bij ouderdom, invaliditeit of overlijden indien de derdelanders naar een derde land verhuizen (artikel 12 lid 4). Dit betekent dat indien de betrokken lidstaat deze uitkeringen exporteert, dit voor derdelanders die een beroep kunnen doen op deze bepaling onder dezelfde voorwaarden dient te gebeuren als diegene die gelden voor de eigen onderdanen.

Op het recht op gelijke behandeling voor sociale zekerheid zijn er evenwel een aantal uitzonderingen voorzien in het tweede lid onder b) van artikel 12.Deze uitzonderingen bleken een ‘powerful bargaining chip’ voor de goedkeuring van deze richtlijn te zijn geweest: A. Beduschi, ‘An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive’, European Journal of Migration and Law (17) 2015, afl. 2-3, p. 220. Op grond van deze bepaling mogen de lidstaten beperkingen stellen aan de gelijke behandeling voor de takken van de sociale zekerheid, maar zij mogen deze niet beperken voor ‘werknemers uit derde landen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan’. Tevens kunnen de lidstaten de rechten op gezinsbijslagen beperken voor ‘onderdanen van derde landen die toestemming hebben voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten en op onderdanen van derde landen die mogen werken omdat ze een visum bezitten’. Andere uitzonderingen op het recht op gelijke behandeling voor de sociale zekerheid zijn niet opgenomen in deze bepaling.

Ook met betrekking tot deze uitzonderingen heeft het Hof van Justitie gesteld dat deze afwijkingen strikt moeten worden uitgelegd en dat zij enkel kunnen worden ingeroepen indien de bevoegde instanties duidelijk te kennen hebben gegeven dat zij zich daarop zullen beroepen.Arrest Del Rosario Martinez Silva, punten 29 en 30 en arrest INPS/WS, punt 26. Het Hof gaf aan dat deze richtlijn de integratie van onderdanen van derde landen in de gastlidstaat wil bevorderen onder meer door een gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat te waarborgen. Hierbij wees het Hof erop dat deze derdelanders door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie en dat de gelijke behandeling moet voorkomen dat er een oneerlijke concurrentie met de onderdanen van de gastlidstaat zou ontstaan als gevolg van mogelijk uitbuiting van derdelands werknemers.Arrest INPS/WS, punten 26 en 34. Om die reden aanvaardde het Hof niet dat Italië een gezinsbijslag weigerde omdat de betrokken gezinsleden in een derde land verbleven, terwijl deze uitkering wel zou zijn toegekend indien het om Italiaanse werknemers zou zijn gegaan.Arrest INPS/WS. Het feit dat overweging 24 bij deze richtlijn stelt dat deze richtlijn geen rechten verleent met betrekking tot situaties die niet onder het Unierecht vallen, zoals met betrekking tot gezinsleden die in een derde land verblijven, en dat deze richtlijn alleen rechten verleent aan gezinsleden die bij de derdelands werknemer in de gastlidstaat verblijven, was voor het Hof geen argument om anders te beslissen. Deze overweging kan niet worden ingeroepen als een uitzondering op het recht op gelijke behandeling wanneer het gaat om rechten die door de nationale wetgeving aan de eigen onderdanen worden gegarandeerd voor gezinsleden die in een derde land wonen.Arrest INPS/WS, punten 31-34. In deze zaak aanvaardde het Hof evenmin het argument dat deze derdelanders niet zouden kunnen worden vergeleken met onderdanen van de betrokken lidstaat. Het aanvaarden van zo’n argument zou het recht op gelijke behandeling dat is voorzien in artikel 12 Richtlijn 2011/98/EU nutteloos maken.Arrest INPS/WS, punt 43.

We gaan ervan uit dat het recht op gelijke behandeling in artikel 12 Richtlijn 2011/98/EU op dezelfde manier moet worden toegepast als het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in artikel 4 Verordening (EG) 883/2004 en dat het zowel slaat op rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit als op onrechtstreekse discriminatie. Impliciet gaf het Hof ook aan dat dit recht op gelijke behandeling ook kan worden ingeroepen door de gezinsleden van deze werknemers wanneer de uitkering zou worden betaald uit hoofde van de werknemer.Arrest INPS/WS, punt 45.

Het recht op gelijke behandeling voor de socialezekerheidsprestaties die onder Verordening (EG) 883/2004 vallen kan dus worden ingeroepen door alle derdelanders die legaal in een lidstaat werken en heeft dus een brede personele werkingssfeer. Wel worden een reeks categorieën van personen van het toepassingsgebied van deze richtlijn uitgesloten. Het gaat onder meer om derdelands gezinsleden van Unieburgers, gedetacheerde werknemers, seizoenwerkers en au pairs, vluchtelingen en subsidiair beschermden of personen die internationale bescherming genieten, langdurig ingezetenen en zelfstandigen (artikel 3 lid 2). Deze categorieën kunnen dus geen beroep doen op het recht op gelijke behandeling zoals dit is voorzien in artikel 12 Richtlijn 2011/98/EU. Dit is geen probleem voor hen die genieten van andere bepalingen inzake het recht op gelijke behandeling, zeker wanneer deze vergelijkbaar of zelfs gunstiger zijn dan die van Richtlijn 2011/98/EU, zoals de gezinsleden van migrerende Unieburgers. Maar voor een aantal van deze categorieën gelden bepalingen inzake gelijke behandeling die minder gunstig zijn, bijvoorbeeld voor personen die internationale bescherming genieten (zie hiervoor) en voor seizoenwerkers (zie hierna). Dit geldt ook voor de langdurig ingezetenen die voor het recht op gelijke behandeling een beroep moeten doen op de bepalingen hierover in Richtlijn 2003/109/EG. We hebben hiervoor gezien dat dit recht voor wat sociale bijstand en sociale bescherming betreft, beperkt kan worden tot de ‘belangrijkste prestaties’. Rekening houdend met de brede materiële werkingssfeer van Verordening (EG) 883/2004 waarnaar artikel 12 lid 1 onder e) verwijst, zou het dus ook kunnen gaan om prestaties die onder deze verordening vallen. Daarnaast bevat Richtlijn 2003/109/EG geen bepaling over de gelijke behandeling met betrekking tot de betaling van pensioenen en invaliditeitsuitkeringen naar een derde land, zoals artikel 12 lid 4. Wel zou het recht op gelijke behandeling op dit vlak kunnen vallen onder de algemene bepaling inzake het recht op gelijke behandeling. Het zou dus echter kunnen dat de uitsluiting van langdurig ingezetenen uit het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/98/EU betekent dat zij minder rechten op sociale prestaties hebben dan personen waarop deze richtlijn wel van toepassing is. Dit is natuurlijk vreemd omdat derdelanders die de status van langdurig ingezetenen hebben verkregen hebben aangetoond reeds voor minstens vijf jaar in een gastlidstaat te hebben verbleven en te hebben voldaan aan een aantal integratievoorwaarden. Desondanks zouden zij minder rechten hebben dan derdelanders die een beroep kunnen doen op Richtlijn 2011/98/EU en dit in beginsel ook al bij het begin van hun tewerkstelling in de gastlidstaat. Wellicht heeft dit te maken met het feit dat de richtlijn over langdurig ingezetenen, die reeds dateert van 2003, een richtlijn van de Raad alleen was en het Europees Parlement niet mee heeft beslist over deze richtlijn. Nadien is inderdaad gebleken dat vooral het Europees Parlement heeft aangedrongen op bepalingen inzake het recht op gelijke behandeling voor sociale uitkeringen met een brede werkingssfeer.

3.4.‘Blauwekaartrichtlijn’ 2009/50/EG

Richtlijn 2009/50/EG kadert in het beleid om hoogopgeleiden uit de hele wereld aan te trekken voor de Europese arbeidsmarkt.Richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan (PbEU 2009, L 155/17) (hierna: Richtlijn 2009/50/EG). Deze richtlijn wil de toegang tot het grondgebied en de arbeidsmarkt van deze categorie derdelanders faciliteren. Zij die op grond van deze richtlijn zijn toegelaten verkrijgen de zogenoemde ‘blauwe kaart’ die in beginsel enkel geldig is in de lidstaat die deze heeft afgegeven. De houders van zo’n kaart kunnen onder bepaalde voorwaarden echter ook toegang verkrijgen tot de arbeidsmarkt van een andere lidstaat.

Ook deze richtlijn bevat een bepaling inzake gelijke behandeling (artikel 14). Dit recht op gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat slaat op de takken van sociale zekerheid zoals beschreven in Verordening (EEG) 1408/71, de voorloper van de huidige Verordening (EG) 883/2004. Deze twee verordeningen hebben een vergelijkbare materiële werkingssfeer. Dit recht slaat ook op export van wettelijke pensioenen naar derde landen (artikel 14 lid 1 onder e) en f)).In het arrest ASGI e.a. stelde het Hof evenwel dat een gezinskaart waarmee korting of lagere tarieven kunnen worden verkregen bij de aankoop van goederen en diensten van publieke en particuliere entiteiten die een overeenkomst met de overheid van een lidstaat hebben gesloten, geen socialezekerheidsprestatie is in de zin van Verordening (EG) 883/2004 (punt 28). Wel was het Hof in dit arrest van oordeel dat zo’n gezinskaart valt onder het recht op gelijke behandeling wat betreft de toegang tot goederen en diensten en de levering van aan het publiek aangeboden goederen en diensten dat gegarandeerd wordt door artikel 14 lid 1 onder g) Richtlijn 2009/50/EG: arrest ASGI e.a., punten 37 en 38. Er is in deze richtlijn geen uitzondering voorzien op de gelijke behandeling met betrekking tot deze rechten. Zo stelt overweging 18 bij deze richtlijn onder meer dat dit slaat op het recht op werkloosheidsuitkeringen, zolang de betrokkene legaal op het grondgebied van de gastlidstaat verblijft als houder van een blauwe kaart. Deze overweging stelt ook dat deze richtlijn geen rechten toekent in situaties die buiten de werkingssfeer van het Unierecht zouden vallen, zoals het geval is met gezinsleden die in een derde land verblijven. Hieruit zou men ook kunnen afleiden dat dit recht op gelijke behandeling niet zou gelden voor het recht op gezinsuitkeringen voor gezinsleden die niet in een lidstaat verblijven. Maar uit de hiervoor besproken rechtspraak van het Hof van Justitie over Richtlijn 2003/109/EG en Richtlijn 2011/98/EU in de zaken INPS/VR en INPS/WS kunnen we afleiden dat zo’n overweging niet verhindert dat indien een lidstaat deze gezinsuitkeringen zou toekennen aan de eigen onderdanen wiens gezinsleden in een derde land verblijven, deze lidstaat dit ook moet doen met betrekking tot gezinsleden van derdelanders die op grond van deze richtlijnen in deze lidstaat zijn toegelaten.

Er is geen rechtspraak van het Hof van Justitie over de bepalingen inzake sociale uitkeringen in deze richtlijn.

Deze richtlijn blijkt tot nu toe maar een beperkt succes te hebben gehad, onder meer omdat de lidstaten parallel met dit blauwekaartsysteem eigen regels hebben en toepassen voor het aantrekken van hoogopgeleiden. Deze nationale regelingen zijn meestal flexibeler en gunstiger dan de bepalingen van deze richtlijn.Zie hierover de mededeling van de Europese Commissie over de toepassing van Richtlijn 2009/50/EG van 22 mei 2014, COM(2014) 287. Om die reden heeft de Commissie in 2016 een voorstel ingediend om deze richtlijn te vervangen en de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt flexibeler te maken.Zie COM(2016) 378. Zeer recent is over dit voorstel een akkoord tot stand gekomen dat heeft geleid tot Richtlijn (EU) 2021/1883 van 20 oktober 2021.Richtlijn (EU) 2021/1883 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2021 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan, en tot intrekking van Richtlijn 2009/50/EG van de Raad (PbEU 2021, L 382/1). Deze richtlijn moet door de lidstaten in de nationale wetgeving omgezet worden tegen 18 november 2023. Deze richtlijn bevat ook een bepaling over de gelijke behandeling van de houders van de Europese blauwe kaart met de onderdanen van de lidstaat die deze kaart heeft afgegeven. Dit recht op gelijke behandeling geldt opnieuw voor de takken van de sociale zekerheid die vallen onder de werkingssfeer van Verordening (EG) 883/2004 (artikel 16 lid 1 onder e)). Wat de export van pensioenen betreft, wordt in de nieuwe richtlijn ook verwezen naar de invaliditeitsuitkeringen en uitkeringen bij overlijden en geldt het recht op gelijke behandeling ook voor de overlevenden van de houders van een blauwe kaart (artikel 14 lid 3).

3.5.Richtlijn 2014/36/EU over seizoenarbeid

Richtlijn 2014/36/EU bepaalt de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op de tewerkstelling als seizoenarbeider.Richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (PbEU 2014, L 94/375) (hierna: Richtlijn 2014/36/EU). Zij voorziet hiervoor in een vereenvoudigde en uniforme procedure. Deze richtlijn speelt in op de nood in de lidstaten voor tijdelijke seizoenarbeid van vooral laaggeschoolde werknemers in sectoren zoals de land- en tuinbouw en het toerisme. Zij wil onder meer ook de zogenoemde circulaire migratie bevorderen door enerzijds het recht op toegang tot het verblijf en de tewerkstelling te beperken in de tijd maar anderzijds het tegelijk mogelijk te maken dat deze werknemers voor elk seizoen kunnen terugkeren naar de betrokken lidstaat. Een seizoenarbeider wordt gedefinieerd als ‘een onderdaan van een derde land die zijn of haar hoofdverblijfplaats in een derde land heeft, maar legaal tijdelijk op het grondgebied van een lidstaat verblijft om een seizoenafhankelijke activiteit uit te oefenen, op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die rechtstreeks tussen die onderdaan van een derde land en de in die lidstaat gevestigde werkgever zijn gesloten’ (artikel 3 onder b)). Opvallend is hierbij dat deze richtlijn ervan uitgaat dat de betrokken werknemer geacht wordt in een derde land zijn hoofdverblijf te hebben en slechts voor een tijdelijk verblijf in een lidstaat te zijn toegelaten.

Ook deze richtlijn bevat een bepaling met betrekking tot de gelijke behandeling (artikel 23). Dit recht betreft ook de takken van de sociale zekerheid als omschreven in Verordening (EG) 883/2004 (artikel 23 lid 1 onder d)). Krachtens artikel 23 lid 3 onder i) mogen de lidstaten gezinsbijslagen en werkloosheidsuitkeringen hiervan echter uitsluiten.Een groot aantal lidstaten hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, zie het rapport: European Migration Network, Attracting and protecting the rights of seasonal workers in the EU and the United Kingdom. Synthesis report, Brussel 2020, p. 20-22. Deze uitsluiting heeft te maken met het tijdelijke karakter van de toelating tot verblijf en de tewerkstelling en het feit dat seizoenarbeiders geacht worden hun hoofdverblijf te behouden in een derde land, ook tijdens de tewerkstelling in een lidstaat. Zij kunnen immers ook geen beroep doen op het recht op gezinshereniging. Overigens betekent het feit dat zij hun hoofdverblijf in een derde land behouden, dat dit ook de toegang tot de andere takken van de sociale zekerheid belemmert. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn met prestaties bij ziekte. Daarnaast zullen deze werknemers, omwille van het tijdelijke karakter van hun tewerkstelling, het moeilijk hebben om de nodige tijdvakken van verzekering of arbeid te vervullen die nodig zijn om recht te hebben op een uitkering, bijvoorbeeld een werkloosheidsuitkering of een pensioen, waardoor zij geen rechten in deze takken van de sociale zekerheid kunnen opbouwen of verwerven.

Wel stelt artikel 23 lid 1 in fine dat seizoenarbeiders die naar een derde land verhuizen, of de nabestaanden van dergelijke seizoenarbeiders die in een derde land verblijven, recht hebben op betaling van wettelijke pensioenen onder dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde tarieven als diegene die gelden voor onderdanen van de betrokken lidstaten wanneer die naar een derde land verhuizen. De vraag is echter of zij door de korte vormen van tewerkstelling als seizoenwerker wel degelijk pensioenrechten zullen opbouwen, rekening houdend met het feit dat in heel wat lidstaten pas een recht op een pensioen wordt verworven nadat de betrokkene een zekere tijd verzekerd is geweest. Bovendien kan men zich afvragen of deze werknemers bij hun pensionering wel effectief een aanvraag zullen indienen voor een pensioen dat zij eventueel tijdens deze korte tewerkstelling zouden hebben opgebouwd. De meeste seizoenarbeiders zijn immers jong en hun pensioenleeftijd is nog veraf.

De beperkte toegang tot sociale prestaties die deze richtlijn voorziet, versterkt de precaire situatie van deze derdelands seizoenarbeiders die vaak het voorwerp zijn van slechte arbeidsvoorwaarden en zelfs regelrechte uitbuiting.F. Bregiannis, ‘An analysis of the EU Seasonal Workers Directive in the light of two similar regimes: Three dimensions of regulated inequality’, European Labour Law Journal (12) 2021, afl. 3, p. 266-279; J. Fudge & P. Herzfeld Olsson, ‘The EU Seasonal Workers Directive: When Immigration Controls Meet Labour Rights’, European Journal of Migration and Law (16) 2014, afl. 4, p. 439-466; L. Medland, ‘Misconceiving “seasons” in global food systems: The case of the EU Seasonal Workers Directive’, European Law Journal (23) 2017, afl. 3-4, p. 157-171. Er is geen rechtspraak van het Hof van Justitie over de bepalingen inzake sociale uitkeringen in deze richtlijn.

3.6.ICT-richtlijn 2014/66/EU

Richtlijn 2014/66/EU bepaalt de voorwaarden voor toegang en verblijf voor langer dan negentig dagen op het grondgebied van een lidstaat voor derdelanders in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming (ook ‘intra-corporate transfer’ of ‘ICT’ genoemd).Richtlijn 2014/66/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming (PbEU 2014, L 157/1) (hierna: Richtlijn 2014/66/EU). Deze richtlijn betreft dus een zeer specifieke categorie van hoger geschoolde werknemers, met name leidinggevenden, specialisten en stagiairs.Artikel 3 onder b) definieert ‘overplaatsing binnen een onderneming’, als ‘de tijdelijke detachering, voor beroepsactiviteiten of opleiding, van een onderdaan van een derde land die op het tijdstip van de aanvraag voor de vergunning voor een binnen een onderneming overgeplaatste persoon buiten het grondgebied van de lidstaten verblijft, van een buiten het grondgebied van een lidstaat gevestigde onderneming waarmee deze onderdaan voorafgaand aan en gedurende de overplaatsing een arbeidsovereenkomst heeft gesloten, naar een entiteit die behoort tot de onderneming of tot hetzelfde groep van ondernemingen en die is gevestigd in die lidstaat, alsmede, waar van toepassing, de mobiliteit tussen gastentiteiten die gevestigd zijn in één of meerdere andere lidstaten’. Het is de bedoeling om deze overplaatsing te vergemakkelijken door de voorwaarden voor toegang tot verblijf en werk te harmoniseren en de procedures te versnellen. Deze richtlijn geeft aan de betrokken derdelands werknemers ook de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden te gaan werken in een andere lidstaat dan de lidstaat die initieel de betrokkene had toegelaten. De ICT-vergunning afgeleverd door een lidstaat wordt zo indirect een vergunning voor de hele EU.

Ook deze richtlijn bevat een bepaling over gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat, onder meer met betrekking tot de takken van sociale zekerheid die onder Verordening (EG) 883/2004 vallen (artikel 18 lid 2 onder c). De bepalingen inzake socialezekerheidsrechten in deze richtlijn zijn evenwel zeer complex en zelfs verwarrend geformuleerd en dit als gevolg van moeizame onderhandelingen op dit punt.B. Friðriksdóttir, What happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third-Country Nationals in European Union Law on Labour Migration (diss. Nijmegen), 2016, p. 249-251 en H. Lörges, ‘Inter Corporate Transfer Directive 2014/66/EU’, in: K. Hailbronner & D. Thym (red.), EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, Baden-Baden/Oxford: C.H. Beck/Hart/Nomos 2016, p. 1009. Zo is bepaald dat dit recht op gelijke behandeling niet geldt indien het recht van het land van herkomst uit hoofde van bilaterale overeenkomsten of het nationale recht van de lidstaat waar de arbeid wordt verricht, van toepassing is. In dat geval valt de binnen een onderneming overgeplaatste werknemer onder de socialezekerheidswetgeving van het land van herkomst en kan deze werknemer ook geen beroep doen op het recht op gelijke behandeling met de onderdanen van de betrokken lidstaat. Overplaatsingen tussen ondernemingen worden in de bilaterale overeenkomsten die de lidstaten met derde landen hebben gesloten vaak beschouwd als tijdelijke detacheringen waarbij de betrokken werknemers voor de duur van deze overplaatsing onderworpen blijven aan de socialezekerheidswetgeving van het land van oorsprong, meestal voor maximaal zestig maanden.

Volgens artikel 18 lid 2 onder c) zou de onderwerping aan de wetgeving van het oorsprongsland ook kunnen volgen uit de toepassing van het nationale recht van de lidstaat waar de arbeid wordt verricht. Dit is een vreemde bepaling, omdat het nationale recht van een land wel kan bepalen wanneer de socialezekerheidswetgeving van dat land van toepassing is, maar niet kan bepalen dat het recht van een derde land op de situatie van toepassing is. Het is dan ook niet duidelijk wat deze verwijzing naar het recht van de lidstaat waar de arbeid wordt verricht betekent.

In ieder geval, indien op grond van deze bepaling het recht op gelijke behandeling met de onderdanen van de ontvangstlidstaat niet kan worden ingeroepen door de ICT’er, kunnen op de arbeid die deze verricht geen socialezekerheidsbijdragen worden geheven door de ontvangstlidstaat en kan de betrokken werknemer ook geen beroep doen op de uitkeringen van die lidstaat. Wel bevat overweging 38 bij deze richtlijn een vreemde passage die stelt: ‘bilaterale overeenkomsten of het nationale recht over socialeverzekeringsrechten van binnen een onderneming overgeplaatste personen die dateren van na de inwerkingtreding van deze richtlijn mogen echter geen minder gunstige behandeling bieden dan de behandeling die de onderdanen van de lidstaat waar het werk wordt verricht ontvangen’. De richtlijn is in werking getreden op 28 mei 2014 en deze passage zou dan betekenen dat voor bilaterale overeenkomsten die na deze datum werden gesloten, eerst moet worden nagegaan of de toepassing van deze overeenkomst voor de betrokken ICT’er minder gunstig is dan de toepassing van het recht waarop de onderdanen van de gastlidstaat beroep kunnen doen. Deze passage in een overweging bij een richtlijn kan evenwel volgens ons geen afbreuk doen aan de toepassing van een bilaterale socialezekerheidsovereenkomst die door een lidstaat met een derde land is gesloten.

Indien de socialezekerheidswetgeving van een lidstaat wel van toepassing is, voorziet artikel 18 lid 3 ook nog in een uitzondering, met name voor het recht op gezinstoeslagen. Het recht op gelijke behandeling voor deze uitkeringen geldt niet voor ICT’ers die niet langer dan negen maanden in een lidstaat mogen verblijven en werken. Overigens is deze uitzondering van toepassing ‘[o]nverminderd Verordening (EU) nr. 1231/2010’. Deze verordening heeft derdelanders die legaal in een lidstaat verblijven en zich in een grensoverschrijdende situatie tussen de lidstaten bevinden onder de personele werkingssfeer van Verordening (EG) 883/2004 gebracht (zie hiervoor paragraaf 2.2). Dit kan zich onder meer voordoen indien de ICT’er gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die Richtlijn 2014/66/EU zelf biedt om vanuit de lidstaat waar betrokkene een ICT-vergunning heeft verkregen, naar een andere lidstaat te gaan of wordt gezonden om er te werken. Het kan ook gebeuren dat het betrokken gezinslid in een andere lidstaat woont dan de lidstaat waar de ICT’er een vergunning heeft verkregen. In die gevallen kan deze persoon een beroep doen op Verordening (EG) 883/2004 waaronder ook het recht op gelijke behandeling voor de uitkeringen die onder de werkingssfeer van deze verordening vallen, zoals de gezinsuitkeringen. In dat geval zou deze persoon het recht op gelijke behandeling kunnen inroepen ook wanneer hij voor minder dan negen maanden in een lidstaat mag verblijven of werken.Dit blijkt ook het standpunt te zijn van de diensten van de Europese Commissie in deze zin in: Fitness Check on EU legislation on legal migration, Commission staff working document, SWD(2019) 1055 final, 29 maart 2019, Part 2/2, p. 112.

Indien er sprake is van intra-EU-mobiliteit van de betrokken ICT’er, bepaalt artikel 18 lid 2 onder c) laatste zin: ‘In het geval van mobiliteit binnen de EU en onverminderd bilaterale overeenkomsten die erin voorzien dat de binnen een onderneming overgeplaatste persoon onder het nationale recht van het land van herkomst valt, is Verordening (EU) nr. 1231/2010 van overeenkomstige toepassing.’ Dat betekent op de eerste plaats dat in dat geval de conflictregels van Verordening (EG) 883/2004 van toepassing zijn (artikel 11-16). Het is op grond van deze regels dat moet worden uitgemaakt aan de wetgeving van welke lidstaat deze persoon onderworpen is. Telkens is enkel de wetgeving van één lidstaat van toepassing.Artikel 11 lid 1 Verordening (EG) 883/2004. Deze regels gaan uit van het werklandbeginsel, dat wil zeggen dat een werknemer onderworpen is aan de wetgeving van de lidstaat waar deze werkt. Er zijn echter een aantal bijzondere regels, bijvoorbeeld bij detachering waarbij de betrokkene voor maximaal 24 maanden onderworpen blijft aan de wetgeving van de uitzendlidstaat onder meer op voorwaarde dat de betrokken werknemer verbonden blijft met de werkgever die hem uitzendt (artikel 12 Verordening (EG) 883/2004). Daarnaast zijn er ook specifieke regels in het geval de betrokkene economisch actief is in meer dan één lidstaat tegelijk (artikel 13 Verordening (EG) 883/2004). Deze regels verwijzen onder meer naar de vestigingsplaats van de werkgever. In het geval van een ICT’er die onder Richtlijn 2014/66/EU valt, kan de toepassing van deze regels een probleem vormen omdat de werkgever vaak gevestigd is in een derde land en de conflictregels van Verordening (EG) 883/2004 de wetgeving van een derde land niet van toepassing kunnen verklaren. Om dit op te vangen bepaalt artikel 14 lid 11 van Verordening (EG) 987/2009 dat indien de werkgever gevestigd is in een derde land, de wetgeving van het woonland van de ICT’er van toepassing is.

Wel geldt de toepassing van de conflictregels van Verordening (EG) 883/2004 ‘onverminderd bilaterale overeenkomsten die erin voorzien dat de binnen een onderneming overgeplaatste persoon onder het nationale recht van het land van herkomst valt’. Uit een document van de Europese Commissie zou deze passage als volgt moeten worden geïnterpreteerd.Zie nota A.C. 041/19 gevoegd bij MIGRAPOL, Contact Group, Mig-Dir-153, p. 26 (te vinden op https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupMeeting&meetingId=17314). Volgens de Commissie moeten in het geval van een situatie waarbij meer dan één lidstaat betrokken is, eerst de conflictregels van Verordening (EG) 883/2004 worden toegepast. Eens op grond van deze regels de lidstaat is bepaald wiens wetgeving van toepassing is, moet er gekeken worden of deze lidstaat al dan niet een bilaterale overeenkomst heeft gesloten met het derde land van oorsprong. In dat geval kan het zijn dat deze overeenkomst het socialezekerheidsrecht van dat derde land van toepassing verklaart op de situatie. De conflictregels in deze overeenkomst moeten in dat geval toegepast worden. Is er geen overeenkomst met een derde land gesloten door de lidstaat wiens wetgeving van toepassing is krachtens de conflictregels van Verordening (EG) 883/2004, dan blijft de wetgeving van die lidstaat van toepassing.

De bepaling van artikel 18 lid 2 onder c) Richtlijn 2014/66/EU is zeer ambigu geformuleerd en zal wellicht aanleiding geven tot juridische vragen bij de toepassing ervan. Wel is het opvallend dat het Hof van Justitie zich nog niet heeft moeten uitspreken over de toepassing van deze bepalingen.

Daarnaast voorziet artikel 18 lid 2 onder d) in een gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat voor wat de export van pensioenen en invaliditeitsuitkeringen naar een derde land betreft. Dit recht geldt weliswaar onverminderd Verordening (EU) 1231/2010 en bilaterale overeenkomsten. Deze bepaling kan enkel worden toegepast indien de betrokken ICT’er in de gastlidstaat rechten heeft opgebouwd voor zulke uitkeringen, wat niet het geval zal zijn indien deze gedurende de tewerkstelling in de gastlidstaat onderworpen is gebleven aan de socialezekerheidswetgeving van het uitzendende derde land.Voor een uitgebreide analyse van de bepalingen inzake de arbeids- en socialezekerheidsrechten in deze richtlijn zie: H. Verschueren, ‘The Labyrinth of Employment and Social Rights in the EU Intra-Corporate Transfer Directive’, European Labour Law Journal (12) 2021, afl. 3, p. 280-300.

3.7.Verblijf in het kader van onderzoek of opleiding: Richtlijn (EU) 2016/801

Richtlijn (EU) 2016/801 regelt de toegang, het verblijf en de rechten van derdelanders in het kader van onderzoek en opleiding in verschillende vormen, meer bepaald studie, stage, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten en au-pairactiviteiten.Richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten (PbEU 2016, L 132/21). Ook deze richtlijn bevat een bepaling met betrekking tot de gelijke behandeling. Wat de onderzoekers betreft, verwijst artikel 22 lid 1 naar artikel 12 leden 1 en 4 van Richtlijn 2011/98/EU over de eenvormige vergunning. Onderzoekers die onder Richtlijn (EU) 2016/801 vallen kunnen dus een beroep doen op de gelijke behandeling voor de takken van de sociale zekerheid die onder Verordening (EG) 883/2004 vallen en op de bepaling in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2011/98/EU met betrekking tot de export van pensioenen naar een derde land. De beperking van artikel 12 lid 2 Richtlijn 2011/98/EU is in principe niet op onderzoekers van toepassing, maar artikel 22 lid 2 onder b) Richtlijn (EU) 2016/801 bepaalt wel dat de lidstaten beperkingen mogen stellen voor het recht op gezinstoeslagen voor onderzoekers die ten hoogste zes maanden op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven. Het is opvallend dat deze uitzondering niet was opgenomen in de vroegere Richtlijn 2005/71/EG (artikel 12). De nieuwe richtlijn betekent dus een stap achteruit wat dat betreft.

Wat betreft stagiairs, vrijwilligers en au pairs die geacht worden in de betrokken lidstaat een arbeidsverhouding te hebben en wat studenten betreft, voorziet artikel 22 lid 3 dat zij ook aanspraak kunnen maken op het recht op gelijke behandeling zoals dit is voorzien in artikel 12 leden 1 en 4 Richtlijn 2011/98/EU, maar wel met de beperkingen van lid 2 van deze bepaling. Dat betekent dat de lidstaten voor deze categorieën van personen beperkingen kunnen stellen aan de rechten op werkloosheidsuitkeringen voor hen die minder dan zes maanden in de lidstaat hebben gewerkt en op gezinsbijslagen voor hen die voor minder dan zes maanden tot het verblijf zijn toegelaten.

Voor de andere categorieën van personen (verblijf in het kader van studentenuitwisseling en educatieve projecten) voorziet deze richtlijn niet in een recht op gelijke behandeling voor sociale uitkeringen. Het Hof van Justitie heeft zich nog niet moeten uitspreken over de toepassing van de bepaling inzake gelijke behandeling van deze richtlijn.

4.Besluit

Uit vorenstaande analyse blijkt dat het recht voor derdelanders op gelijke behandeling met de onderdanen van de gastlidstaat voor sociale uitkeringen vervat ligt in een veelvoud aan instrumenten van secundair Unierecht. De bedoeling van dit recht op gelijke behandeling is op de eerste plaats om derdelanders die legaal in de EU verblijven rechten te garanderen die aansluiten bij die van de onderdanen van de betrokken lidstaten. Dit moet de integratie van betrokkenen in het gastland bevorderen.

De personele werkingssfeer van deze richtlijnen is telkens verschillend en niet alle derdelanders die legaal in een lidstaat verblijven of werken vallen onder de bescherming van een richtlijn. Dat is bijvoorbeeld het geval met zelfstandigen of met derdelanders die vanuit een derde land naar een lidstaat worden gedetacheerd maar die niet onder de ICT-richtlijn vallen. De omvang van het recht op gelijke behandeling is ook verschillend van instrument tot instrument. Voor familieleden van Unieburgers is de gelijkstelling volledig. Voor andere categorieën is de omvang van het recht op gelijke behandeling telkens verschillend. Richtlijn 2003/109/EG (langdurig ingezetenen) en Richtlijn 2011/95/EU (kwalificatierichtlijn) verwijzen naar het nationale recht van de lidstaten om uit te maken wat onder sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming valt. In de arbeidsmarktrichtlijnen wordt verwezen naar de socialezekerheidsrechten die onder de Europese socialezekerheidscoördinatie vallen. Deze verschillen hangen samen met de aard van het verblijf van de derdelander in de EU (tijdelijk of langdurig) en zijn het resultaat van het politieke onderhandelingsproces op het moment dat deze tot stand zijn gekomen. Fitness Check on EU legislation on legal migration, Commission staff working document, SWD(2019) 1055 final, 29 maart 2019, Part 1/2, p. 101. Wel pleiten de diensten van de Commissie ervoor om de bepalingen inzake sociale rechten in de richtlijn beter op elkaar af te stemmen: Part 2/2, p. 96.

Overigens garandeert de toepassing van het gelijkheidsbeginsel niet dat de betrokken derdelander recht heeft op een uitkering. Hij of zij moet nog steeds voldoen aan de materiële voorwaarden voor het bekomen van het recht op de betrokken uitkering in de nationale wetgeving van de lidstaten. Dit kan vooral problematisch zijn indien het recht op een uitkering afhangt van het hebben vervuld van bepaalde tijdvakken van verzekering of arbeid (zoals bijvoorbeeld bij werkloosheidsuitkeringen of pensioenen). In de hier besproken richtlijnen is er niet voorzien in de samentelling van zulke tijdvakken met tijdvakken die vervuld zijn in een derde land, zoals wel het geval is met de samentellingsregels in Verordening (EG) 883/2004 voor tijdvakken vervuld in de lidstaten. Dat betekent in de praktijk dat derdelanders in bepaalde gevallen weleens niet kunnen voldoen aan deze voorwaarden en dus geen recht op een uitkering hebben.

Deze bepalingen inzake het recht op gelijke behandeling hebben in beginsel directe werking. Een aantal van deze bepalingen zijn evenwel ambigu geformuleerd en hebben aanleiding gegeven tot betwistingen, of kunnen dit doen. Dit is vooral het geval met de uitzondering voor ‘belangrijkste prestaties’ in artikel 11 lid 4 Richtlijn 2003/109/EG (langdurig ingezetenen) en met de formuleringen in artikel 18 Richtlijn 2014/66/EU (ICT-richtlijn). Daarenboven zijn er telkens een aantal uitzonderingen in deze richtlijnen geformuleerd, ook telkens op een andere wijze. Het Hof van Justitie heeft recent echter nog duidelijk gesteld dat deze uitzonderingen strikt moeten worden geïnterpreteerd. Hierbij heeft het Hof er herhaaldelijk op gewezen dat dit recht op gelijke behandeling onder meer bedoeld is om de integratie in de gastlidstaat van de betrokken categorie van derdelanders te bevorderen. Deze strikte interpretatie strookt overigens met het discriminatieverbod in internationale mensenrechteninstrumenten zoals onder meer het EVRM waarvan het EHRM heeft gesteld dat onderscheid op grond van nationaliteit voor sociale uitkeringen enkel aanvaardbaar is indien er ‘very weighty reasons’ aanwezig zijn.EHRM 16 september 1996, 17371/90, ECLI:CE:ECHR:1996:0916JUD001737190, par. 42 (Gaygusuz/Oostenrijk); EHRM 30 september 2003, 40892/98, ECLI:CE:ECHR:2003:0930JUD004089298, par. 46 (Koua Poirrez/Frankrijk); EHRM 27 november 2007, 77782/01, ECLI:CE:ECHR:2007:1127JUD007778201, par. 48 (Luczak/Polen); EHRM 18 februari 2009, 55707/00, ECLI:CE:ECHR:2009:0218JUD005570700 (Andrejeva/Letland); EHRM 9 juli 2009, 46368/06, ECLI:CE:ECHR:2009:0709JUD004636806 (Zeibeck/Griekenland) en EHRM 5 december 2017, 57101/10, ECLI:CE:ECHR:2017:1205JUD005710110, par. 53 en 66 (Ribać/Slovenië).

Dit patchwork aan bepalingen compenseert gedeeltelijk het niet toepasselijk zijn op derdelanders van het algemeen beginsel van verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat vervat ligt in artikel 18 en 45 VWEU.Arrest Vatsouras en Koupatantze, punt 52 en recent HvJ EU 2 september 2021, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657, punt 51 (X/Belgische Staat). Het Hof kwam tot deze interpretatie van artikel 18 VWEU ondanks het feit dat deze verdragsbepaling in het algemeen verwijst naar de werkingssfeer van de Verdragen en dit niet beperkt tot Unieburgers. Deze beperking geldt ook voor het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in artikel 21 lid 2 EU Handvest: arrest X/Belgische Staat, punt 50. In punt 52 van dit arrest heeft het Hof ook gesteld dat deze bepalingen evenmin van toepassing zijn in het geval van een eventueel verschil in behandeling tussen twee categorieën van derdelanders. Maar derdelanders kunnen wel een beroep doen op het algemeen gelijkheidsbeginsel. Recent heeft het Hof van Justitie de beperkte werkingssfeer van deze verdragsbepalingen opgevangen door te stellen dat voor situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, het beginsel van gelijkheid voor de wet zoals het is gewaarborgd in artikel 20 EU Handvest geldt, ook voor derdelanders.HvJ EU 30 april 2019, advies 1/17, ECLI/EU:C:2019:341, punten 169-177 (CETA) en arrest X/Belgische Staat, punt 54. Zie tevens Fitness Check on EU legislation on legal migration, Commission staff working document, SWD(2019) 1055 final, 29 maart 2019, Part 1/2, p. 52. Dat betekent dat derdelanders in situaties die onder de werkingssfeer van het Unierecht vallen wel degelijk een beroep kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel. Het Hof wees erop dat het beginsel van gelijke behandeling verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd en evenredig is.Advies 1/17, punt 176 en arrest X/Belgische Staat, punt 57. Uit de hiervoor besproken rechtspraak van het Hof kunnen we afleiden dat het Hof van oordeel is dat derdelanders die op basis van een richtlijn een bepaalde status hebben verkregen, voor de toepassing van de bepalingen inzake gelijke behandeling met betrekking tot sociale uitkeringen, zich in een vergelijkbare positie bevinden als de onderdanen van de gastlidstaat. Het is immers de Uniewetgever die heeft geoordeeld dat deze derdelanders zich met betrekking tot het recht op sociale prestaties in een vergelijkbare situatie met de onderdanen van de gastlidstaten bevinden, behoudens de expliciet opgenomen uitzonderingen. Dit wordt duidelijk weergegeven in punt 43 van het arrest INPS/WS waarin het Hof het volgende stelt: ‘Anders dan het INPS voorts stelt, kan een dergelijk verschil in behandeling niet worden gerechtvaardigd door het feit dat de houders van een gecombineerde vergunning en de onderdanen van de gastlidstaat zich in een verschillende situatie bevinden wegens hun respectieve banden met deze staat, aangezien een dergelijke rechtvaardiging in strijd is met artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, dat (…) vereist dat zij op het gebied van sociale zekerheid gelijk worden behandeld.’In de Fitness Check wordt het zo geformuleerd: ‘The practical importance of such secondary legislation (including the equal treatment Articles in the legal migration directives) is very high, since it translates fundamental rights into the realities of everyday life of migrants in the EU’: Part 2/2, p. 93. Mogelijke rechtvaardiging omwille van de financiële last die dit recht op gelijke behandeling met zich zou brengen, wordt door het Hof van Justitie niet aanvaard; het verbinden van deze gelijke behandeling aan voorafgaande vereisten inzake voldoende integratie in het gastland evenmin. Het is net het omgekeerde: het recht op gelijke behandeling moet de verdere integratie van de betrokken derdelanders in de gastlidstaat bevorderen.