De interlidstatelijke procedure ex artikel 259 VWEU als handhavingsinstrument van het EU-recht

Op 30 april 2024 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) een arrest gewezen in een geschil tussen Letland en Zweden met betrekking tot de overdracht van de activiteiten van een kredietinstelling van het Zweedse naar het Letse depositogarantiestelsel en de daaropvolgende overdracht van bijdragen.

HvJ EU 30 april 2024, C-822/21, ECLI:EU:C:2024:373 (Letland/Zweden).

Dit arrest is vanuit procedureel perspectief interessant, omdat het hieraan ten grondslag liggende geschil door Letland bij het Hof aanhangig is gemaakt op grond van artikel 259 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en niet door de Europese Commissie op grond van artikel 258 VWEU. Waar de Europese Commissie op grond van artikel 258 VWEU bevoegd is om handhavend op te treden jegens de lidstaten door middel van het starten van een inbreukprocedure, stelt de interlidstatelijke procedure uit artikel 259 VWEU een lidstaat in staat om uiteindelijk zelf een verklaring van het Hof verkrijgen dat een andere lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van het EU-recht niet is nagekomen en dat deze inbreuk, voor zover dat nog niet is gebeurd, moet worden beëindigd.

In tegenstelling tot de inbreukprocedure uit artikel 258 VWEU wordt de interlidstatelijke procedure uit artikel 259 VWEU slechts zeer incidenteel gebruikt. Tussen 1977 en 2010

Artikel 259 VWEU is de opvolger van artikel 227 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag, geconsolideerde versie van Nice), artikel 170 van het EG-Verdrag (geconsolideerde versie van Maastricht), artikel 170 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag) en artikel 89 van het Verdrag van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-Verdrag).

is de interlidstatelijke procedure ten minste negen keer geïnitieerd, waarvan zes geschillen als interlidstatelijk geschil bij het Hof aanhangig zijn gemaakt.

HvJ EG 15 februari 1978, 58/77 (Ierland/Frankrijk); HvJ EG 4 oktober 1979, C-141/78, ECLI:EU:C:1979:225 (Frankrijk/Verenigd Koninkrijk); HvJ EG 27 november 1992, C-349/92 (Spanje/Verenigd Koninkrijk); HvJ EG 16 mei 2000, C-388/95, ECLI:EU:C:2000:244 (België/Spanje); HvJ EG 12 september 2006, C-145/04, ECLI:EU:C:2006:543 (Spanje/Verenigd Koninkrijk) en HvJ EU 16 oktober 2012, C-364/10, ECLI:EU:C:2012:630 (Hongarije/Slowakije).

De laatste tien jaar lijkt de procedure evenwel aan een – zij het in absolute aantallen nog steeds beperkte – opmars bezig te zijn. Sinds 2015 zijn er namelijk ook ten minste negen klachten op grond van artikel 259 VWEU bij de Europese Commissie ingediend, waarvan zes geschillen aan het Hof zijn voorgelegd en waarvan het Hof in drie geschillen uitspraak heeft gedaan. Recente ontwikkelingen zijn, naast de genoemde uitspraak van het Hof op 30 april 2024, de beroepen wegens niet-nakoming die Polen in november 2023

Zie het verzoekschrift inzake C-730/23 (Polen/Duitsland). Zie ook de persaankondiging ‘Daily News 18/10/2023’ van de Europese Commissie op ec.europa.eu.

en Italië in juli 2024

Zie het verzoekschrift inzake C-524/24 (Italië/Oostenrijk). Zie ook de persaankondiging ‘Daily News 14/05/2024’ van de Europese Commissie op ec.europa.eu.

tegen respectievelijk Duitsland en Oostenrijk bij het Hof aanhangig hebben gemaakt.

In de rechtsliteratuur is tot op heden weinig aandacht aan de interlidstatelijke procedure besteed, vermoedelijk vanwege het in absolute zin toch nog steeds zeer incidentele gebruik ervan. In dit artikel ga ik daarom in op het doel, het procedureverloop en de ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU. Ook sta ik stil bij enkele kanttekeningen die in de rechtsliteratuur en door de politiek bij de procedure zijn geplaatst en bespreek ik een aantal voordelen die de procedure heeft ten opzichte van de inbreukprocedure uit artikel 258 VWEU.

Het doel van de interlidstatelijke procedure is, zoals hiervoor benoemd, dat een lidstaat een verklaring van het Hof verkrijgt dat een andere lidstaat handelt in strijd met het EU-recht en dat de inbreuk, voor zover dat nog niet is gebeurd, wordt beëindigd.

HvJ EU 16 oktober 2012, C-364/10, ECLI:EU:C:2012:630, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak (Hongarije/Slowakije).

Een lidstaat hoeft geen (proces)belang aan te tonen om de interlidstatelijke procedure in gang te zetten.

N. Foster, ‘Treaty enforcement actions against Member States’, in: N. Foster, EU Law. Directions, Oxford: Oxford University Press 2020, p. 190; D. Kochenov, ‘The Acquis and its Principles’, in: A. Jakab & D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, Oxford: Oxford University Press 2017, p. 20 (hierna: Kochenov 2017).

Hoewel uit de letterlijke tekst van artikel 259 VWEU volgt dat de interlidstatelijke procedure slechts door één lidstaat kan worden gestart tegen één andere lidstaat, wordt aangenomen dat de procedure ook door een of meerdere lidstaten tegen meerdere lidstaten kan worden gestart en vice versa.

G. Butler, ‘The Court of Justice as an inter-state court’, Yearbook of European Law (36) 2017, p. 179-208, i.h.b. p. 188 (hierna: Butler 2017).

Het idee achter de procedure is dat alle lidstaten net als de EU-instellingen, waaronder de Europese Commissie, de duurzame naleving van het EU-recht door hun collega-lidstaten kunnen waarborgen.

Kochenov 2017, p. 20; Butler 2017, p. 183.

In dit verband kan ook worden gewezen op het beginsel van loyale samenwerking uit artikel 4 lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU), ook wel bekend als het loyaliteitsbeginsel of het beginsel van Unietrouw, op grond waarvan de lidstaten gehouden zijn de verplichtingen die voortvloeien uit het EU-recht na te komen en zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van de EU-doelstellingen in gevaar kunnen brengen.

Een krachtens artikel 259 VWEU bij het Hof ingesteld beroep wegens niet-nakoming kan enkel betrekking hebben op de vermeende niet-nakoming door een andere lidstaat van een uit het EU-recht voortvloeiende verplichting. De procedure kan dan ook niet door een lidstaat worden gebruikt om zich tot het Hof te wenden met een beroep dat ertoe strekt dat het Hof vaststelt dat die lidstaat zelf niet tekort is geschoten in zijn verplichtingen.

Concl. A-G P. Mengozzi 17 september 2015, C-205/14, ECLI:EU:C:2015:622, punt 41 (Commissie/Portugal).

Uit artikel 259 VWEU volgt dat de interlidstatelijke procedure twee fasen kent: de precontentieuze fase (de fase voorafgaand aan de procesfase) en de contentieuze fase (de procesfase). De precontentieuze fase, die verplicht doorlopen moet worden voordat er een beroep wegens niet-nakoming bij het Hof kan worden ingesteld, begint met een klacht van een lidstaat bij de Europese Commissie.

Zie ook: concl. A-G P. Pikamäe 3 februari 2022, C-121/21, ECLI:EU:C:2022:74, punt 49 (Tsjechië/Polen).

De klagende lidstaat is niet verplicht om contact op te nemen met de vermeend falende lidstaat voordat de klacht wordt ingediend.

Craig & de Búrca, 2020, p. 485 (hierna: Craig & De Búrca, 2020).

Uit de Internal Guidelines van de Europese Commissie

De Internal Guidelines zijn interne instructies/richtsnoeren voor de diensten van de Europese Commissie. De Internal Guidelines waar in de tekst naar verwezen wordt, zien op de niet-nakomingsprocedure in het algemeen, waarbij ook wordt ingegaan op de toepassing van artikel 259 VWEU. De Internal Guidelines zijn verkregen door middel van een verzoek tot openbaarmaking op grond van de Verordening (EG) Nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PbEG 2001, L 145/43).

volgt dat de klagende lidstaat in de klacht ‘zo beknopt mogelijk’ de redenen dient te vermelden waarom hij van oordeel is dat de andere lidstaat het EU-recht niet is nagekomen. De Europese Commissie stuurt de klacht vervolgens door naar de vermeend falende lidstaat en stelt die lidstaat ervan in kennis dat met deze klacht de interlidstatelijke procedure in gang is gezet.

Artikel 259 VWEU schrijft voor dat de Europese Commissie vervolgens binnen drie maanden een met redenen omkleed advies kan uitbrengen. Deze termijn start blijkens de Guidelines op de dag van de ontvangst van de klacht. Hoewel de Europese Commissie niet verplicht is om het advies uit te brengen en het ontbreken van het advies de klagende lidstaat niet belet om de kwestie bij het Hof aanhangig te maken, blijkt uit de Guidelines wel dat de Europese Commissie haar uiterste best moet doen om binnen de termijn advies uit te brengen. Dit omdat de precontentieuze fase de bij het geschil betrokken lidstaten in staat stelt om tot een minnelijke oplossing te komen, dan wel het geschil zoveel als mogelijk te beslechten, en dat het advies inzichtelijk maakt hoe de Commissie tegen het geschil aankijkt mocht het geschil uiteindelijk aanhangig worden gemaakt bij het Hof.

Ten behoeve van het uit te brengen advies wordt de vermeend falende lidstaat door de Commissie uitgenodigd om binnen een strikt bepaalde termijn schriftelijk te reageren op de feitelijke en juridische punten die in de klacht naar voren zijn gebracht. De gestelde termijn dient er niet alleen voor te zorgen dat de vermeend falende lidstaat zich effectief kan verdedigen, maar ook dat de Europese Commissie zelf nog voldoende tijd heeft om haar advies uit te brengen binnen de termijn van drie maanden. Na ontvangst van de reactie stuurt de Europese Commissie deze door naar de klagende lidstaat. Aangezien artikel 259 VWEU niet expliciet voorschrijft hoeveel schriftelijke uitwisselingen er mogen of moeten plaatsvinden voordat er een mondelinge behandeling van het geschil plaatsvindt, is het blijkens de Guidelines voldoende als de betrokken lidstaten zich één keer schriftelijk kunnen uiten. Een lidstaat mag in ieder geval geen tweede gelegenheid worden geboden voor een schriftelijke reactie zonder dat de andere lidstaat hierop kan reageren.

Uit de Guidelines blijkt dat de Europese Commissie in beginsel binnen zes weken na ontvangst van de klacht een hoorzitting moet organiseren zodat de bij het geschil betrokken lidstaten mondeling op elkaar kunnen reageren. Na deze hoorzitting zijn er meerdere scenario’s mogelijk. In het eerste scenario constateert de Europese Commissie in het door haar binnen de termijn van drie maanden uitgebrachte advies dat de vermeend falende lidstaat het EU-recht niet is nagekomen. Anders dan onder artikel 258 VWEU kan de Europese Commissie deze lidstaat in haar advies geen termijn stellen om het EU-recht na te leven.

Butler 2017, p. 187.

Het staat de klagende lidstaat vervolgens vrij om de kwestie aanhangig te maken bij het Hof en om daarmee de procesfase van de procedure te starten. De Europese Commissie kan op dit moment ook besluiten om op grond van artikel 258 VWEU een inbreukprocedure te starten tegen de vermeend nalatige lidstaat. Dit hoeft er echter niet aan in de weg te staan dat de klagende lidstaat de interlidstatelijke procedure alsnog bij het Hof voortzet.

Butler 2017, p. 188.

Het tweede scenario houdt in dat er volgens de Europese Commissie geen sprake is van een schending van het EU-recht, dan wel dat de Europese Commissie niet tijdig haar advies uitbrengt. In beide gevallen kan de klagende lidstaat de kwestie aanhangig maken bij het Hof. In het derde scenario komen de bij het geschil betrokken lidstaten tot een minnelijke oplossing. In dat geval trekt de klagende lidstaat de klacht in en wordt de procedure beëindigd.

De procesfase begint met het schriftelijke verzoek van de klagende lidstaat bij het Hof om op grond van artikel 259 VWEU een procedure in te leiden.

Zie: artikel 21 Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120 Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.

De procesfase bestaat vervolgens uit een schriftelijk en mondeling deel.

Artikel 20 Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Het is aan de klagende lidstaat om het bestaan van de gestelde niet-nakoming van het EU-recht aan te tonen.

Concl. A-G P. Pikamäe 3 februari 2022, C-121/21, ECLI:EU:C:2022:74, punten 44-45 (Tsjechië/Polen).

Het Hof beslist na de bij de procedure betrokken advocaat-generaal te hebben gehoord of een lidstaat inderdaad het EU-recht niet is nagekomen. Het oordeel van het Hof in een beroep krachtens artikel 259 VWEU verschilt derhalve niet van zijn oordeel in een beroep dat op grond van artikel 258 VWEU aanhangig is gemaakt.

Butler 2017, p. 189.

Artikel 260 VWEU regelt de gevolgen van een arrest op grond van artikel 259 VWEU en bevat regels om ervoor te zorgen dat het arrest wordt nageleefd.

Concl. A-G M. Szpunar 11 april 2019, C-543/17, ECLI:EU:C:2019:322, punt 44 (Commissie/België); HvJ EU 30 april 2024, C-822/21, ECLI:EU:C:2024:373, punt 53 (Letland/Zweden).

Op grond van artikel 260 lid 1 VWEU is de lidstaat die het EU-recht niet is nakomen gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest; de vraag welke maatregelen dat zijn, vormt niet het voorwerp van een uit hoofde van artikel 259 VWEU gewezen arrest.

Zie de beschikking van de vicepresident van het HvJ EU 21 mei 2021, C-121/21 R, ECLI:EU:C:2021:420, punten 29-30 (Tsjechië/Polen).

Artikel 260 lid 2 VWEU bevat een procedure voor de Europese Commissie om bij het Hof een financiële sanctie (een boete en/of dwangsom) te vorderen wanneer een lidstaat geen maatregelen heeft genomen ter uitvoering van het arrest van het Hof inhoudende de vaststelling van een niet-nakoming. Of een lidstaat ook deze procedure kan initiëren wanneer een andere lidstaat een krachtens artikel 259 VWEU gewezen arrest niet naleeft en zo ja, hoe de precontentieuze fase van de procedure uit artikel 260 lid 2 VWEU dan wordt vormgegeven, blijkt niet geheel duidelijk uit deze bepaling en de daarin opgenomen zin dat ‘deze procedure geen afbreuk doet aan artikel 259 VWEU’.

M. Rebollo-Puig & A. Bueno-Armijo, Administrative procedures prior to the action for failure to fulfil an obligation, Brussel: Europees Parlement 2011, p. 15-16.

Voordat het Hof toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep wegens niet-nakoming op grond van artikel 259 VWEU beoordeelt het Hof – al dan niet ambtshalve op grond van artikel 150 van het Reglement voor de procesvoering – of het beroep ontvankelijk is.

HvJ EU 29 april 2010, C-160/08, ECLI:EU:C:2010:230, punt 40 (Commissie/Duitsland).

In zijn arrest van 30 april 2024

HvJ EU 30 april 2024, C-822/21, ECLI:EU:C:2024:373 (Letland/Zweden).

merkt het Hof hierover op dat de ontvankelijkheid van een krachtens artikel 259 VWEU ingesteld beroep niet afhangt van de uitputting van de nationale rechtsmiddelen. Het Hof herhaalt vervolgens dat de procedure beoogt een met het EU-recht strijdige gedraging van een lidstaat te doen vaststellen en te doen ophouden. Een beroep dat toekomstige en mogelijke niet-nakomingen betreft of zich beperkt tot een verzoek om uitlegging van het EU-recht is derhalve niet-ontvankelijk. Het Hof is verder ook niet bevoegd om op grond van artikel 259 VWEU uitspraak te doen over de vermeende niet-nakoming van een lidstaat van verplichtingen die voortvloeien uit een (bilaterale) internationale overeenkomst tussen lidstaten. Een dergelijk geschil kan mogelijk wel op basis van een compromis als bedoeld in artikel 273 VWEU aan het Hof worden voorgelegd.

HvJ EU 31 januari 2020, C-457/18, ECLI:EU:C:2020:65, punt 109 (Slovenië/Kroatië). Zie ook: HvJ EU 12 september 2017, C-648/15, ECLI:EU:C:2017:664, punt 19 e.v. (Oostenrijk/Duitsland).

Het Hof gaat in voornoemd arrest ook in op de vraag of de omvang van het geschil gewijzigd mag worden tussen de precontentieuze fase en de contentieuze fase van de interlidstatelijke procedure. Onder verwijzing naar zijn rechtspraak over beroepen wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU

Zie onder meer: HvJ EU 10 mei 2012, C-368/10, ECLI:EU:C:2012:284, punt 78 (Commissie/Nederland); HvJ EU 17 april 2018, C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak (Commissie/Polen).

overweegt het Hof dat een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU wordt afgebakend door de precontentieuze fase van de procedure. Het beroep moet derhalve op dezelfde overwegingen en middelen berusten als die in de precontentieuze fase zijn aangevoerd. Dit brengt met zich dat een grief die niet is geformuleerd in de bij de Europese Commissie ingediende klacht in het stadium van de procesfase voor het Hof niet-ontvankelijk is. Dit betekent volgens het Hof echter niet dat de formulering van de grieven in de klacht en de vorderingen in het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn: het gaat erom dat het voorwerp van het geschil zoals dat in de klacht is omschreven niet wordt verruimd of gewijzigd.

Zie naar analogie: HvJ EU 17 april 2018, C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak (Commissie/Polen).

Ten slotte wijst het Hof in voormeld arrest op zijn vaste rechtspraak met betrekking tot artikel 258 VWEU waaruit volgt dat met een beroep wegens niet-nakoming niet anders kan worden verzocht dan de vaststelling van de vermeende niet-nakoming door een lidstaat met het oog op de beëindiging ervan.

Zie HvJ EU 2 april 2020, C-715/17, C-718/17 en C-719/17, ECLI:EU:C:2020:257, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak (Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië).

Dit betekent dat het Hof in het kader van een beroep wegens niet-nakoming niet kan worden verzocht om bijvoorbeeld een lidstaat te gelasten een bepaald gedrag aan te nemen om zich naar het EU-recht te voegen. Deze rechtspraak geldt blijkens het arrest van het Hof van 30 april 2024 ook voor beroepen wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU.

Het Hof heeft tot nu toe slechts een beperkt aantal arresten gewezen op grond van artikel 259 VWEU. Daarvoor zijn meerdere redenen. Meest voorkomend is dat de bij het geschil betrokken lidstaten, al dan niet met bemiddeling van de Europese Commissie, op enig moment tot een minnelijke oplossing van het geschil komen. Vaak gebeurt dit al tijdens de precontentieuze fase van de procedure. Ter illustratie kan gewezen worden op het geschil tussen Bulgarije en Griekenland over het introduceren van nieuwe belastingwetgeving door Griekenland welke in strijd zou zijn met de EU-regels op het gebied van het vrije verkeer

Zie het persbericht van het Bulgaarse ministerie van Financiën: ‘Republic of Bulgaria is satisfied with the revocation of the 26% tax by Greece’, minfin.bg, 17 augustus 2015.

en het geschil tussen Portugal en Spanje over het door Spanje in strijd met de m.e.r.-richtlijn bouwen van een nucleaire opslagfaciliteit bij een Spaanse kerncentrale.

Zie de persaankondiging ‘Joint statement of President Juncker, Prime Minister Rajoy and Prime Minister Costa on the amicable settlement concerning the Almaraz case’, ec.europa.eu, 21 februari 2017.

Een minnelijke oplossing kan ook worden bereikt wanneer het beroep al bij het Hof aanhangig is gemaakt maar het Hof nog geen arrest heeft gewezen. In dat geval wordt het beroep ingetrokken en geschrapt uit het register van het Hof. Dit gebeurde bijvoorbeeld nadat Tsjechië en Polen overeenstemming hadden bereikt over hun geschil omtrent de Turów-mijn, een bruinkoolmijn op Pools grondgebied nabij de grens met Tsjechië.

Zie de beschikking van de president van het HvJ EU d.d. 4 februari 2022 over de doorhaling van zaak C-121/21 (Tsjechië/Polen) uit het register, ECLI:EU:C:2022:82.

Een interlidstatelijk geschil wordt ook niet altijd met een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU aan het Hof voorgelegd. Het is namelijk voorgekomen dat de Europese Commissie de procedure heeft ‘overgenomen’ door, na een klacht van een lidstaat op grond van artikel 259 VWEU of een voorganger van dit artikel te hebben ontvangen, zelf een procedure tegen een lidstaat te starten. Dit gebeurde bijvoorbeeld in 1984 naar aanleiding van een klacht van Frankrijk tegen Nederland over het tariefstelsel voor de levering van aardgas aan Nederlandse producenten van ammoniak en nitraatmeststoffen.

Zie in dit verband HvJ EG 28 januari 1986, 169/84, ECLI:EU:C:1986:42 (Cofaz/Commissie).

Ook het geschil tussen het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk over het Franse verbod op het importeren van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk werd uiteindelijk door de Europese Commissie aan het Hof voorgelegd.

HvJ EG 13 december 2001, C-1/00, ECLI:EU:C:2001:687 (Commissie/Frankrijk).

Een bijzonder geval betrof ten slotte het gerechtelijke verloop van het geschil tussen Letland en Italië over de inbreuk die Italië zou hebben gemaakt op Verordening (EG) 2201/2003 betreffende de jurisdictie en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en kwesties van ouderlijke verantwoordelijkheid. Nadat de Europese Commissie had geconcludeerd dat er in haar optiek geen sprake was van een schending van het EU-recht, besloten de onderdanen van Letland om een procedure tegen Italië aanhangig te maken bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in plaats van een beroep krachtens artikel 259 VWEU in te stellen bij het Hof. Het EHRM kwam uiteindelijk tot het oordeel dat Italië (wel) artikel 8 EVRM had geschonden.

EHRM 12 juli 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0712JUD001473709 (Šneersone en Kampanella/Italië).

Dat de interlidstatelijke procedure slechts zeer incidenteel wordt gebruikt, heeft mede te maken met de politieke betekenis en implicaties ervan. Het initiëren van de interlidstatelijke procedure en uiteindelijk het instellen van een beroep wegens niet-nakoming bij het Hof tegen een andere lidstaat kan immers gevolgen hebben voor de onderlinge verhoudingen en betrekkingen. Sommige auteurs wijzen er in dit verband ook op dat het risico bestaat dat de procedure wordt gebruikt als drukmiddel of ten behoeve van politieke belangen in plaats van voor het intrinsiek willen waarborgen dat het EU-recht wordt nageleefd en dat schendingen, voor zover dat nog niet is gebeurd, worden beëindigd.

K. Scheppele, D. Kochenov & B. Grabowska-Moroz, ‘EU Values Are Law, after All: Enforcing EU Values through Systemic Infringement Actions by the European Commission and the Member States of the European Union’, Yearbook of European Law (39) 2020, p. 100-103; Kochenov 2015, p. 10-12.

Een inbreukprocedure krachtens artikel 258 VWEU zou volgens deze auteurs niet dezelfde zorgen met zich brengen, nu deze procedure wordt geïnitieerd door de Europese Commissie – een neutrale en onafhankelijke instantie – en omdat deze procedure het algemeen belang en (dus) niet de belangen van de Europese Commissie of een lidstaat dient.

Wanneer men kijkt naar het gebruik van de procedure tot nu toe kan geconstateerd worden dat sommige geschillen inderdaad een (zeer) politieke dimensie hadden, zoals het geschil tussen Slowakije en Hongarije over de weigering van Slowakije om de Hongaarse president toe te laten tot zijn grondgebied, het geschil tussen Spanje en het Verenigd Koninkrijk over stemrecht in Gibraltar en het geschil tussen Slovenië en Kroatië over het vermeend niet in acht nemen van een arbitrageovereenkomst en de in een arbitrale uitspraak vastgestelde land- en zeegrenzen door Kroatië.

HvJ EU 16 oktober 2012, C-364/10, ECLI:EU:C:2012:630 (Hongarije/Slowakije); HvJ EG 12 september 2006, C-145/04, ECLI:EU:C:2006:543 (Spanje/Verenigd Koninkrijk); HvJ EU 31 januari 2020, C-457/18, ECLI:EU:C:2020:65 (Slovenië/Kroatië).

Dit neemt echter niet weg dat een (zeer) politiek geschil (deels) ook een juridisch geschil kan zijn of worden, en omgekeerd. Uit de omstandigheid dat het Hof pas in drie aan hem op grond van artikel 259 VWEU en een voorganger van dit artikel voorgelegde geschillen schendingen van het EU-recht heeft vastgesteld,

HvJ EG 4 oktober 1979, C-141/78, ECLI:EU:C:1979:225 (Frankrijk/Verenigd Koninkrijk); HvJ EU 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504 (Oostenrijk/Duitsland); HvJ EU 30 april 2024, C-822/21, ECLI:EU:C:2024:373 (Letland/Zweden).

kan in ieder geval niet worden afgeleid dat de procedure in de praktijk hoofdzakelijk als drukmiddel en/of enkel ten behoeve van politieke belangen wordt ingezet. De Europese Commissie heeft immers ook in geschillen die nooit met een beroep krachtens artikel 259 VWEU aan het Hof zijn voorgelegd, die hangende het beroep zijn ingetrokken of die op dit moment nog bij het Hof aanhangig zijn schendingen van het EU-recht geconstateerd, met name op het gebied van de interne markt en het milieu. Illustratief zijn de eerdergenoemde geschillen tussen Bulgarije en Griekenland, tussen Tsjechië en Polen en tussen Italië en Oostenrijk.

Dat het initiëren van de interlidstatelijke procedure gevoelig kan liggen en leidt tot een directe confrontatie tussen twee (of meer) lidstaten, brengt bij sommige auteurs en in de politiek de vrees teweeg dat de betrekkingen tussen de lidstaten hierdoor ernstig verstoord kunnen worden of zelfs onmogelijk kunnen worden gemaakt.

Craig & De Búrca 2020, p. 485; Zie ook de Kamerbrief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 1 februari 2021: Kamerstukken II 2020/21, 21501-02, nr. 2264 (Reactie op de motie van het lid Groothuizen c.s. over onderzoek om Polen voor het Europese Hof van Justitie te dagen), p. 2.

Andere auteurs vrezen dat het inleiden van de procedure kan leiden tot (een) tegenactie(s) van de vermeend falende lidstaat en/of andere lidstaten tegen de klagende lidstaat, bijvoorbeeld door ook een interlidstatelijke procedure te starten of door de Europese Commissie te verzoeken om een inbreukprocedure te starten.

M. Blauberger & R.D. Kelemen, ‘Can courts rescue national democracy? Judicial safeguards against democratic backsliding in the EU’, Journal of European Public Policy (24) 2017, afl. 3, p. 332 (hierna: Blauberger & Kelemen 2017).

Dit alles wordt als ongewenst gezien, omdat het in stand houden van de goede betrekkingen en het wederzijds vertrouwen en de solidariteit tussen de lidstaten bijdraagt aan het goed (blijven) functioneren van de EU als geheel. Lidstaten zouden er volgens deze auteurs dan ook de voorkeur aan moeten geven om de Europese Commissie te verzoeken om een inbreukprocedure op te starten wanneer er zich een geschil voordoet over de vermeende niet-naleving van het EU-recht.

Blauberger & Kelemen 2017, p. 332.

Dat in de praktijk daadwerkelijk wordt overgegaan tot directe tegenacties als het initiëren van de interlidstatelijke procedure tegen de klagende lidstaat of het richten van een verzoek aan de Europese Commissie om tegen deze lidstaat een inbreukprocedure te starten, is mij niet gebleken. Een voorbeeld met Nederlandse betrokkenheid laat evenwel zien dat de enkele oproep om een interlidstatelijke procedure te starten kan leiden tot reacties van de vermeend falende lidstaat alsmede tot een dreiging met tegenacties. Eind 2020 riep de Tweede Kamer de regering namelijk op om vanwege mogelijke schendingen van de rechtsstaat een onderzoek in te stellen en voorbereidingen te treffen om, bij voorkeur in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten, op grond van artikel 259 VWEU een interlidstatelijke procedure te starten tegen Polen.

Kamerstukken II 2020/21, 35570 VI, nr. 58 (Motie van het lid Groothuizen c.s. over onderzoek om Polen voor het Europese Hof van Justitie te dagen, 26 november 2020).

In reactie op de betreffende motie heeft de voorzitter van het Poolse Huis van Afgevaardigden aan de voorzitter van de Tweede Kamer een brief gestuurd waarin zij niet alleen haar ‘verbazing en teleurstelling’ uitsprak over de motie, maar waarin zij ook een aantal klachten noemde over Nederlandse praktijken waarover het Poolse parlement ‘tot nu toe had gezwegen’, waaronder het fiscale beleid en de manier waarop de Nederlandse regering de mensenrechten van migranten zou respecteren. In Europees verband heeft Polen vervolgens gedreigd om de rechtsstaatprocedure uit artikel 7 VEU tegen Nederland te initiëren.

Brouwers, de Volkskrant 10 december 2020.

Hoewel dit laatste nooit is gebeurd en de rechtsstaatprocedure overigens ook niet door één individuele lidstaat tegen een andere lidstaat kan worden opgestart, laat dit voorbeeld zien wel dat de enkele oproep om de interlidstatelijke procedure te initiëren inderdaad (politiek) gevoelig kan liggen en kan leiden tot reacties en een dreiging met tegenacties.

Een andere kanttekening die door de Nederlandse regering

Kamerstukken II 2020/21, 21501-02, nr. 2264 (Reactie op de motie van het lid Groothuizen c.s. over onderzoek om Polen voor het Europese Hof van Justitie te dagen), p. 2.

bij de interlidstatelijke procedure is geplaatst, is dat de procedure, zeker op gebieden die in het algemeen belang van alle lidstaten zijn, zoals de rechtsstaat, de centrale en neutrale positie van de Europese Commissie als ‘hoedster van de Verdragen’ zou ondermijnen.

Zie artikel 17 VEU.

Het initiëren van de procedure zou daarom ‘een laatste redmiddel’ moeten zijn wanneer alle andere instrumenten gefaald hebben.

Kamerstukken II 2020/21, 21501-02, nr. 2264 (Reactie op de motie van het lid Groothuizen c.s. over onderzoek om Polen voor het Europese Hof van Justitie te dagen), p. 2.

Hoewel het voor de strekking van dit artikel te ver gaat om stil te staan bij de mogelijkheid en de wenselijkheid om de interlidstatelijke procedure te kunnen gebruiken op het gebied van de rechtsstaat, kan in algemene zin wel worden opgemerkt dat het feit dat de Europese Commissie een centrale en onafhankelijke rol heeft bij de handhaving van het EU-recht, activiteiten aan de zijde van de lidstaten niet hoeft uit te sluiten. De lidstaten kunnen simpelweg een eigen belang hebben bij de (snelle) handhaving van het EU-recht. Daarnaast kan niet gezegd worden dat de Europese Commissie buitenspel wordt gezet bij de interlidstatelijke procedure. Voordat een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU bij het Hof aanhangig kan worden gemaakt, moet de lidstaat die meent dat een andere lidstaat het EU-recht heeft geschonden immers eerst een klacht indienen bij de Europese Commissie. De Commissie heeft vervolgens drie maanden de tijd om een met redenen omkleed advies uit te brengen, hetgeen zij blijkens de Internal Guidelines ook nastreeft. Nadat zij dit advies heeft uitgebracht, kan de Europese Commissie besluiten om een (parallelle) inbreukprocedure te starten of om ter ondersteuning van een bij het geschil betrokken lidstaat te interveniëren zodra het beroep bij het Hof aanhangig is gemaakt. Ook kan de Europese Commissie gedurende beide fasen van de interlidstatelijke procedure een bemiddelende rol (blijven) spelen bij het (trachten te) bereiken van een minnelijke oplossing van het geschil. Gelet hierop beschikt de Europese Commissie in mijn optiek dan ook over voldoende mogelijkheden om bij het interlidstatelijke geschil betrokken te zijn, te raken en/of te blijven. Tot slot kan nog worden opgemerkt dat het aantal interlidstatelijke procedures zodanig beperkt is, zeker in vergelijking met het aantal inbreukprocedures dat jaarlijks wordt gestart (529 in 2023),

Annual report on monitoring the application of EU law 2023, 25 juli 2024 (te raadplegen op commission.europa.eu).

dat de procedure ook om die reden niet de positie van de Europese Commissie als ‘hoedster van de Verdragen’ ondermijnt.

De interlidstatelijke procedure heeft voor een lidstaat die van mening is dat een andere lidstaat inbreuk maakt op het EU-recht zeker voordelen ten opzichte van het indienen van een klacht bij de Europese Commissie met het verzoek om op grond van artikel 258 VWEU een inbreukprocedure te starten. In de eerste plaats biedt de procedure de lidstaat een autonoom handhavingsinstrument om de naleving van het EU-recht door een andere lidstaat te waarborgen en om inbreuken, voor zover dat nog niet is gebeurd, te beëindigen. Daarbij geldt dat de procedure op ieder moment en tegen elke andere lidstaat kan worden geïnitieerd zonder dat de klagende lidstaat hierbij een (proces)belang hoeft aan te tonen. De procedure kan daarnaast van pas komen wanneer de Europese Commissie om haar moverende redenen geen of niet direct een inbreukprocedure start, bijvoorbeeld omdat zij niet alle vermeende inbreuken tegelijkertijd kan vervolgen en prioriteiten moet stellen. Daarnaast toont het door het Hof beslechte geschil tussen Oostenrijk en Duitsland aan dat de interlidstatelijke procedure ook met succes kan worden gebruikt wanneer een eerdere inbreukprocedure van de Commissie met betrekking tot dezelfde kwestie is beëindigd.

HvJ EU 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punt 14 e.v. (Oostenrijk/Duitsland).

Een tweede voordeel betreft de snelheid waarmee een beroep wegens niet-nakoming op grond van artikel 259 VWEU bij het Hof aanhangig kan worden gemaakt in vergelijking met de behandeling en beoordeling van een klacht door de Commissie en het doorlopen van de precontentieuze fase van de inbreukprocedure uit artikel 258 VWEU. Waar het de klagende lidstaat op grond van artikel 259 VWEU vrij staat om binnen drie maanden na ontvangst van de klacht door de Commissie een beroep wegens niet-nakoming aanhangig te maken bij het Hof, ongeacht of zij (tijdig) een met redenen omkleed advies heeft uitgebracht of niet, neemt de precontentieuze fase van de inbreukprocedure, die kort gezegd uit een ingebrekestelling en een met redenen omkleed advies met een hersteltermijn bestaat, aanzienlijk meer tijd in beslag.

Zie voor meer informatie het Annual report on monitoring the application of EU law 2023, 25 juli 2024 (te raadplegen op commission.europa.eu).

Tot slot komt er een aantal formele bevoegdheden aan de klagende lidstaat toe zodra deze het beroep wegens niet-nakoming eenmaal bij het Hof aanhangig heeft gemaakt. Zo kan de klagende lidstaat het Hof dan onmiddellijk verzoeken om op grond van artikel 279 VWEU de noodzakelijke voorlopige maatregelen te treffen, waaronder het opleggen van een dwangsom wanneer een andere lidstaat een bevel krachtens deze bepaling niet nakomt.

HvJ EG 30 mei 2006, C-459/03, ECLI:EU:C:2006:345, punt 138 (Commissie/Ierland). Zie ook: beschikking van de vicepresident van het HvJ EU 20 september 2021, C-121/21 R, ECLI:EU:C:2021:752, punten 33-38 (Tsjechië/Polen); concl. A-G P. Mengozzi 27 april 2017, C-648/15, ECLI:EU:C:2017:311, voetnoot 18 (Oostenrijk/Duitsland).

Van deze mogelijkheid heeft Tsjechië bijvoorbeeld gebruikgemaakt in zijn geschil met Polen omtrent de Turów-mijn.

Zie de beschikkingen van de vicepresident van het HvJ EU d.d. 21 mei 2021, C-121/21 R, ECLI:EU:C:2021:420 (Tsjechië/Polen) en d.d. 20 september 2021, C-121/21 R, ECLI:EU:C:2021:752 (Tsjechië/Polen). De invordering van de verschuldigde dwangsommen door de Europese Commissie heeft aanleiding gegeven tot een geschil voor het Gerecht. Bij zijn arrest van 29 mei 2024, T-200/22 en T-314/22, ECLI:EU:T:2024:329 (Polen/Commissie) heeft het Gerecht de Poolse verzoeken tot nietigverklaring van de invorderingsbesluiten verworpen.

Ook kan de klagende lidstaat (net als de vermeend falende lidstaat) het Hof direct verzoeken om het geschil volgens de versnelde procedure te behandelen en om zitting te houden in de Grote kamer. Bij een door de Europese Commissie op grond van artikel 258 VWEU bij het Hof aanhangig gemaakt beroep wegens niet-nakoming zou de klagende lidstaat enkel als interveniërende partij en (dus) niet als procespartij kunnen optreden, zodat hij dergelijke verzoeken om die reden niet kan doen.

Hoewel de interlidstatelijke procedure slechts zeer beperkt wordt geïnitieerd, heeft de procedure wel degelijk toevoegde waarde voor een lidstaat die de naleving van het EU-recht door een andere lidstaat wil afdwingen en de potentie om als effectief handhavingsinstrument naast of als alternatief voor de inbreukprocedure uit artikel 258 VWEU te dienen. Die toegevoegde waarde is met name gelegen in de autonomie die de procedure de lidstaten biedt, de snelheid en efficiëntie waarmee een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU bij het Hof aanhangig kan worden gemaakt en de mogelijkheid voor de klagende lidstaat om een aantal formele rechten uit te oefenen zodra het geschil eenmaal aan het Hof is voorgelegd. De procedure kan daarnaast nuttig zijn in situaties waarin het niet mogelijk is om anderszins de naleving van het EU-recht af te dwingen, bijvoorbeeld wanneer de Europese Commissie om haar moverende redenen geen of niet direct op grond van artikel 258 VWEU een inbreukprocedure start naar aanleiding van een bij haar ingediende klacht. De interlidstatelijke procedures die de afgelopen tien jaar zijn geïnitieerd, lijken in ieder geval een teken te zijn dat het stigma rondom de procedure en de aarzeling bij de lidstaten om de procedure te initiëren aan het verminderen is, in het bijzonder daar waar het de naleving van de EU-regels door andere lidstaten op het gebied van de interne markt en het milieu betreft.