Waarheen beweegt zich de vakbeweging?

Mijn schouw van de stand van zaken van het ‘poldermodel’ mag beginnen bij de sociale dialoog op centraal niveau. Na de Tweede Wereldoorlog raakte aanvankelijk de traditionele rol van de vakbonden wat op de achtergrond, omdat die in sterke mate werd overgenomen door de landelijke loonpolitiek. Maar daarin werden de vakbonden wel meteen betrokken door de regering zodat de rol van de vakbeweging daarin nu op de eerste plaats belandde. En zo werd het hele proces van wetgeving en sociaaleconomisch beleid in de moderne verzorgingsstaat zonder de dialoog met de ‘sociale partners’ ondenkbaar. Het daaruit gegroeide stelsel noemt men wel de ‘overlegeconomie’,

P.E. Visser, Overlegeconomie, Assen: Van Gorcum 1989; M. Wilke, Corporatism and the Stability of Capitalist Democracy (diss. Tilburg), Frankfurt am Main: Verlag Peter Lang GmbH 1991; E. Bomhoff, Een Haagse lente?, Den Haag: Sdu uitgevers 1994.

‘corporatisme’ of neo-corporatisme, waarmee dan bedoeld wordt: een systeem waarbij goed georganiseerde belangengroepen onderling veel kunnen regelen en een zware druk uitoefenen op de overheid.

In de grote Europese landen, zoals Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië en in mindere mate in Duitsland, bestaan tamelijk gepolariseerde verhoudingen tussen de sociale acteurs: overheid, werkgevers en vakbonden. In kleine landen

P. Katzenstein, Small States in World Markets, Ithaca, NY and London: Cornell University Press 1985; ‘Labour Market Consensus’, Deens Ministerie van Arbeid 1993; B. Gruisen, De Nederlandse overlegeconomie en het Zweedse model (diss. Tilburg), Tilburg: Tilburg University Press 1996; voor België: G. van Acker, ‘Ontwikkeling van de overlegeconomie’, in: R. Blanpain e.a., 30 jaar Belgische Arbeidsverhoudingen, Deventer: Kluwer 1977.

als Denemarken, Zweden, Oostenrijk en de Benelux-landen zijn die verhoudingen meer geschoeid op een coöperatief model. Kennelijk beseffen de sociale acteurs in kleine landen, sterker dan in de grote landen, dat men niet los van elkaar een eigen weg kan gaan, zodat er toch altijd weer behoefte bestaat aan overleg om te zien of men tot bepaalde afspraken kan komen. Het Nederlandse consensusmodel, dat wij graag als ‘poldermodel’ tentoonstellen, is dus niet uniek, maar het kent wel zijn eigen folklore.

De Nederlandse loonpolitiek tussen 1945 en 1960 was dus een eerste vorm van ‘overlegeconomie’. In de economische voorspoed van de jaren zestig kwam die geleide loonpolitiek rond 1970 in een crisis terecht. En ook later hebben zich momenten van zwakte voorgedaan, waarin het erop leek, dat dit model op zijn retour was, maar het heeft zich steeds weer daaruit opgewerkt.

Vergelijk H. Keuzenkamp, ‘Corporatisme in ontbinding?’, Socialisme en Democratie 1996, p. 74-78; P. de Beer e.a., Twintig jaar na Wassenaar. Verleden en toekomst van het poldermodel, Den Haag, 2002; P. de Beer, ‘Het wonderlijke poldermodel’, Socialisme en Democratie 1997, afl. 9, p. 375-382; F. Hendriks & Th. Toonen (red.), Polder Politics: The Re-invention of Consensus Democracy in The Netherlands, Aldershot: Ashgate 2000; T. Wilthagen e.a., Weg van het overleg, Amsterdam: Amsterdam University Press 2003; P.T. de Beer, Arbeidsverhoudingen onder druk, Den Haag: Sdu Uitgevers 2013; M.F.P. Royer, ‘De overlegeconomie onder druk’, ESB, 21 december 2011; Kamerstukken II 2011/12, 33000-XV, nr. 70.

Hoewel er telkens nieuwe critici van het poldermodel opstaan, is het einde van het poldermodel niet in zicht. Wel zien we dat het consensusmodel de ene keer beter werkt dan de andere keer.

Vergelijk A. Zweers, Liever lobbyen, Amsterdam: Nieuw Amsterdam 2011; G. Rost van Tongeren, Hoe verder? Opkomst en ondergang van het poldermodel, Amsterdam: Uitgeverij Cossee 2012; M. Keune (red.), Nog steeds een mirakel. De legitimiteit van het Poldermodel in de 21^ste eeuw, Amsterdam: Amsterdam University Press 2016; zie A.T.J.M. Jacobs, ‘Sociaal Akkoord’, TRA 2013, p. 80; A.T.J.M. Jacobs, Ontslagrecht en flexibele arbeidsrelaties, Deventer: Wolters Kluwer 2016, p. 3; A.A. Verhoeff & G. de Bruijn, ‘De waarde van het sociaal akkoord: In crisistijd herleeft de polder’, Zeggenschap 2013, afl. 2, p. 8-11.

Hoe dat morgen zal zijn, weten we niet, maar het lijkt erop dat met name door de invloed van het NSC op het kabinet-Schoof en zijn Minister van Sociale Zaken de lijn van het poldermodel vooralsnog zal worden voortgezet.

De ups en downs van het poldermodel ziet men ook aan het wel en wee van de topinstituties van het poldermodel, de Stichting van de Arbeid, een privaatrechtelijke organisatie aan het einde van de Tweede Wereldoorlog opgericht door de toenmalige centrale organisaties van werkgevers en werknemers

M. van Bottenburg, Aan den Arbeid!, Amsterdam: Bert Bakker 1995.

en de Sociaal-Economische Raad (SER), een publiekrechtelijk orgaan op- en ingericht krachtens de Wet op de bedrijfsorganisatie 1950,

G.H. Scholten, De Sociaal-Economische Raad en de Ministeriële verantwoordelijkheid, Meppel: J.A. Boom 1968; De Sociaal-Economische Raad, Taak, samenstelling en werkwijze, Den Haag: 1980.

nu genaamd: de Wet op de Sociaal-Economische Raad.

In het kader van de Stichting van de Arbeid is in het verleden vaak door de leiders van de centrale organisaties van werkgevers en werknemers bezien of er centrale afspraken te maken vielen over het arbeidsvoorwaardenbeleid dat door hun leden in de bedrijfstakken en ondernemingen gevoerd moest worden. Historisch was het Centraal Akkoord van 1982, het Akkoord van Wassenaar, waarbij de afschaffing van de automatische prijscompensatie ingeruild werd tegen invoering van de arbeidsduurverkorting.

W.J.P.M. Fase, ‘De adem in’, SMA 1983, afl. 1, p. 3.

Vaak ontmoette het bestuur van de Stichting van de Arbeid ook een kabinetsdelegatie en werd het overleg van ‘bipartite’ ‘tripartite’. Vele jaren vond er zelfs min of meer regelmatig overleg plaats tussen de Stichting en het kabinet in het zogeheten Voor- en Najaarsoverleg, maar dat is al sinds 2008 in het slop geraakt.

De Volkskrant 5 april 2012.

De uitkomsten van dergelijk overleg – als er al iets uitkwam – konden allerlei vormen en betitelingen krijgen: een sociaal contract, een centraal akkoord, een protocol, een convenant, een gemeenschappelijk beleidskader of wat voor term er ook maar in de mode was. Ook de mate van bindendheid kon aanzienlijk uiteenlopen.

In de jaren negentig van de vorige eeuw werden nog wel belangrijke adviezen uitgebracht,

Een package-deal m.b.t. vakbondswerk in de onderneming, openbaarheid van inkomen en het klachtrecht (Star-publicatie 3 juni 1990); Een Nieuwe Koers (1993); Flexibiliteit en Zekerheid (1996).

maar kwam men nauwelijks verder dan globale afspraken, bijvoorbeeld over arbeidstijdverkorting of scholingsplannen, die alleen de richting aangaven waarin het verder decentraal te voeren overleg zou moeten gaan.

In vroeger jaren werden door de Stichting van de Arbeid op al maar meer gebieden ‘aanbevelingen’ uitgebracht die invloed zouden moeten uitoefenen op de cao-onderhandelingen en op het concrete gedrag van werkgevers en werknemers.

M.A.C. de Wit, Aanbevolen arbeidsrecht, de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid, Den Haag: Sdu Juridische en Fiscale Uitgeverij 1995.

Onderzoek heeft echter bevestigd dat het met de doorwerking van de diverse Aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid droevig gesteld is.

A.H. van Heertum-Lemmen & A.C.J.M. Wilthagen, De doorwerking van aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid, Den Haag: Sdu Juridische en Fiscale Uitgeverij 1996.

De meeste raken in het vergeetboek. En zeker in de laatste decennia zijn er nauwelijks nog harde centrale afspraken tot stand gekomen. Daarvoor lopen de belangen van alle betrokkenen veel te veel uiteen. In bedrijfstakken waar het goed gaat, kan men nu eenmaal meer loon betalen dan in bedrijfstakken waar de zaken er niet florissant voor staan. In bepaalde bedrijfstakken kan men gemakkelijker tot flexibele arbeidstijden of thuiswerken besluiten dan in andere, waar zulke zaken niet echt werkbaar zijn. Zo heeft de Stichting van de Arbeid de laatste dertig jaar steeds meer invloed en aanzien verloren.

Naast de Stichting van de Arbeid kwam in 1950 de Sociaal-Economische Raad te staan als het primaire officiële sociaaleconomische adviesorgaan van de regering. Momenteel is de samenstelling van de SER als volgt:

Het naast elkaar bestaan van de SER en de Stichting van de Arbeid roept steeds weer de vraag op aan welk van beide colleges een bepaalde materie voor advies moet worden voorgelegd. Vaak werd van die nood ook een deugd gemaakt, doordat eerst de één en dan de ander om advies wordt gevraagd, zodat de aanpak van een probleem ver naar de toekomst kon worden verschoven. Dat wekte vaak een zeker ongenoegen over de stroperigheid van het wetgevingsproces op. Begin jaren negentig leidde dit tot steeds meer discussie over de positie van, met name, de SER. Menigeen smaalde over een ‘sociaaleconomische rem’, een ‘ijskast voor lastige problemen’ of een ‘baal hooi, die alles afremt’, hoewel er ook nog waren die de SER de hemel in prezen als ‘architect van het sociaaleconomisch beleid’ en ‘verzoener van maatschappelijke tegenstellingen’.

De sociale partners

SER-advies 92/15.

wilden echter niet van de SER af en ook de regering niet.

Kamerstukken 23462.

Wel voelde eenieder aan dat er reden was voor stroomlijning, wat ook paste in het algemene streven tot herziening van het adviesstelsel, die per 1 januari 1997 haar beslag heeft gekregen.

En die ertoe strekte om het aantal en de invloed van de vele adviesorganen in Nederland aanmerkelijk terug te dringen. Vergelijk de voortgangsrapportage ‘Herziening Adviesstelsel’, Kamerstukken 2325; Kamerstukken 24232, Wet Herziening adviesstelsel, Wet van 3 juli 1996, Stb. 1996, 377; Kamerstukken 24503, Kaderwet Adviescolleges, Wet van 3 juli 1996, Stb. 1996, 378; Kamerstukken 24749.

Het verplicht vragen van advies door de regering aan de SER omtrent algemene beleidsvoornemens werd vervangen door een bevoegdheid om advies te vragen; daarbij is tevens mogelijk gemaakt dat aan het uitbrengen van het advies een dwingende termijn wordt gesteld. Gemiddeld vraagt de minister jaarlijks een tiental adviezen. De SER kan ook ongevraagd advies uitbrengen (art. 41 Wet SER), maar deed dat zelden.

De SER-adviezen hebben tot voor enkele decennia een grote invloed uitgeoefend op de vormgeving van het sociaal recht in Nederland. (Nagenoeg) unanieme standpunten van de SER waren meestal voldoende om de wetgever van bepaalde voornemens af te houden of hem juist tot een bepaalde aanpak te bewegen. Alleen als de SER sterk verdeeld was, miste hij een dergelijke invloed. Vandaar dat zo vaak binnen de SER vasthoudend werd gepoogd om unanimiteit te bereiken, ook al ging dat nogal eens ten koste van duidelijkheid en snelheid.

‘Werken aan draagvlak, Evaluatie van de adviestaak van de SER’, SER 2000; J. Dankers e.a., SER 1950-2010. Zestig jaar denkwerk voor draagvlak, Amsterdam: Boom 2010.

Zeer opvallend is wel, dat sinds een paar jaar de meeste sociaaleconomische wetgeving niet langer meer wacht op de SER voor zijn unieke en beslissende advisering. De regering bereidt zelf haar wetsontwerpen voor en plaatst die dan op internet, zodat iedereen, en dus niet alleen de in de SER vertegenwoordigde organisaties, erop kunnen inspreken. En vervolgens hakt de regering dan zelf de knopen door.

Zo is de rol van de SER geleidelijk aan minder emblematisch geworden dan voorheen, maar toch is hij steeds een belangrijk adviesorgaan gebleven dat niemand echt wil afschaffen.

Jarenlang is het hele sociaaleconomisch bestuur in feite doordrenkt geweest van bipartisme en tripartisme, maar het lijstje is in de loop van tijd wel wat korter geworden, omdat ettelijke organismen ook al weer verdwenen zijn. De organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie werden successievelijk opgeheven. In de jaren negentig van de vorige eeuw verdween stap voor stap de invloed van de sociale partners op de arbeidsvoorziening – het laatste restant daarvan, de Raad voor Werk en Inkomen,

Een adviescollege met betrekking tot de arbeidsvoorziening en de werknemersverzekeringen, ingesteld krachtens de SUWI, bestaande uit vijf werkgeversleden, vijf werknemersleden en vijf vertegenwoordigers van de gemeenten, onder een onafhankelijke voorzitter.

werd in 2012 opgeheven. In de jaren negentig van de vorige eeuw ging de invloed van de sociale partners op de uitvoering van de sociale zekerheid via de bedrijfsverenigingen verloren, aan het begin van deze eeuw gebeurde iets dergelijks met de ziekenfondsen en eerdaags gaat dat ook gebeuren met de pensioenfondsen.

Alles bijeengenomen is het neocorporatisme in Nederland lang niet meer zo dominant als het in de tweede helft van de 20^ste eeuw geweest is.

Vergelijk A.G. Nagelkerke & A.C.J.M. Wilthagen, ‘Op weg naar een institutioneel mozaïek: de Nederlandse arbeidsverhoudingen aan het begin van de 21e eeuw’, SMA 2000, afl. 4, p. 160; G. Herderschee, De geldpomp – Hoe Nederland de miljarden verdeelt en er af en toe wat weglekt, Amsterdam: Balans 2010.

En hier is toch een beduidende langetermijntendens aan de gang waarvan het einde niet in zicht is en die leidt tot een aanzienlijke uitholling van de macht van de vakbeweging om zich in te zetten voor het behoud van een goed arbeidsrecht.

Op het vlak van het sociaal overleg op het meso-niveau (bedrijfstakken en ondernemingen) is die achteruitgang hier en daar ook wel te bespeuren, maar dat is toch minder algemeen. In vele bedrijfstakken levert het cao-overleg nog dagelijks vruchten op, weliswaar niet meer zulke spectaculaire vruchten, maar nog wel altijd als bijdragen aan het grote onderhoud waar ik hierboven over sprak.

Er kunnen wel terecht zorgen zijn, maar de toestand is verre van dramatisch. Anno 2025 gold voor 5,9 miljoen werknemers een cao en is het cao-instrument nog steeds een veelgebruikt middel voor werkgevers en vakbonden om de arbeidsvoorwaarden aan te passen aan de huidige en komende uitdagingen. In dit cao-overleg staat aan werknemerskant altijd de vakbeweging. Een individuele werknemer of een OR kan geen cao afsluiten (zie art. 1 Wet CAO). De cao dankt haar ontstaan aan afspraken tussen werkgever en werknemersvertegenwoordigers, die werden gemaakt om een staking of een stakingsdreiging te beëindigen. Geleidelijk aan kregen de werknemersvertegenwoordigingen een duurzaam karakter – de vakbonden – en zo ging het ook met de afspraken, die zich van ad hoc verschijnselen ontwikkelden tot meer duurzame overeenkomsten. Toen daarop ook de werkgevers zich duurzaam gingen organiseren, werden die overeenkomsten ook steeds vaker aangegaan op het niveau van de bedrijfstak.

De cao heeft zich aldus ontwikkeld van een wapenstilstandsovereenkomst tot een soort vredesverdrag.

In de loop van de 20^ste eeuw heeft de cao allengs een steeds hogere vlucht genomen, tot zij in 2014 en 2019 een top bereikte van ca. 700 cao’s, die van toepassing waren op circa 5,5 à 6 miljoen werknemers. Nog aan het begin van deze eeuw waren de grootste aantallen werknemers zonder cao te vinden in de chemische industrie, de groothandel en de moderne zakelijke dienstverlening, zoals de ICT-sector en het midden- en kleinbedrijf. Er zijn echter ook sectoren, waar de cao vroeger moeilijk doordrong, maar waar er nu toch een cao-ontwikkeling is, zoals in de cultuursector en de sportsector.

Vanouds is de private sector (marktsector) bij uitstek het domein voor de cao. Later volgde ook de semi-overheidssector en vanaf 2020 zijn ook de ambtenarenregelingen overgegaan op cao’s.

Tot dusverre was de cao een onbetwist instituut van de collectieve arbeidsbetrekkingen in Nederland. Hetzelfde gold voor heel West-Europa, behalve voor Groot-Brittannië. Daar – nog wel het geboorteland van de moderne cao – voerde vanaf 1979 de regering-Thatcher een bewuste politiek om het gezag van de vakbonden te ondermijnen en het resultaat was dat de cao in dat land tegenwoordig in het private bedrijfsleven niet erg veel meer voorstelt. Ook in de Verenigde Staten proberen de werkgevers zoveel mogelijk buiten de vakbonden om te opereren en speelt de cao in vele regio’s en bedrijfstakken geen rol van betekenis.

Zie A.T.J.M. Jacobs, Basics of American Labour Law (2nd edition), Tilburg: Open Press Tilburg University 2022; A.T.J.M. Jacobs, Sociale rechten in Amerika, Utrecht: Lemma 2003.

Zoals gezegd leek die situatie zich in Nederland niet voor te doen, maar ook bij ons zijn er vanaf circa 1990 diverse signalen, die erop duiden dat de cao over het toppunt van haar glorie heen is. Ook in Nederland komen er steeds meer werkgevers en economen die vraagtekens zetten bij de zin van cao’s die tamelijk dwingende regels bevatten – verouderd, rigide en inefficiënt, hoort men roepen.

De cao lijkt niet meer thuis te horen in een arbeidsbestel dat steeds meer door individualisme gekenmerkt wordt en om maatwerk vraagt. Zelfs een vakbondsleider als Van der Kolk zag in 2003 de cao als ‘een beheersingsinstrument, dat alles doodslaat’.

De Volkskrant 25 maart 2003.

Menigeen denkt dat de cao als instrument van arbeidsverhoudingen geen lang leven meer beschoren zal zijn.

P. Leenders & L. Beukema, De Volkskrant 15 november 2002.

Ook bij (jonge) werknemers is er soms weerzin tegen de cao, die men ziet als een verlengstuk van de ‘verouderde’ vakbonden.

A. van Liempt & A. van Uffelen, ‘Arbeidsverhoudingen in ontwikkeling: het ambivalente karakter van arbeidsvoorwaardenregelingen in de ICT-sector’, SMA 2000, afl. 6, p. 250.

Heeft de cao nog toekomst? Buitelaar constateerde in 2002 een toename van het aantal cao’s en zag daarin ook het bestaansrecht van de vakbeweging.

De Volkskrant 5 mei 2001.

Ook Fase

W.J.P.M. Fase, in: C.J. Loonstra (red.), De onderneming en het arbeidsrecht in de 21ste eeuw (Liber Amicorum voor prof. mr. F. Koning), Den Haag: Boom juridische uitgevers 2000, p. 189.

zag in 2000 zeker nog wel toekomst voor de cao, mits:

Ook Barentsen bepleitte in 2016 een cao die meer een raamwerk voor individueel maatwerk moet zijn.

B. Barentsen, ‘Representativiteit is een illusie’, TRA 2016/11.

Maar dat laatste was voor sommigen juist reden om er de aftakeling van de cao in te zien. Volgens Van der Voorden is de cao al op zijn retour, omdat ze door alle mogelijkheden van decentrale afwijkingen steeds minder ‘collectief’ is.

W. van der Voorden, ‘CAO-onderhandelingen, goede tijden en onderweg naar morgen’, Stcrt. 9 april 1998.

De collectieve arbeidsovereenkomst lijkt dus alleen nog maar een toekomst te hebben als zij minder collectief wordt!

Van diverse zijden is men gaan nadenken over een cao-nieuwe stijl.

A.G. Nagelkerke, ‘Aanpassing en behoud van het cao-stelsel: drie scenario’s voor institutionele veranderingen in Nederland’, SMA 2008, afl. 5, p. 222; ‘Scenario’s Arbeidsverhoudingen 2025’, AWVN 2013.

Dat kwam bijvoorbeeld naar voren in de voorstellen die de zogeheten Baliegroep – een onafhankelijke denktank van kopstukken uit kringen van werkgevers, vakbonden en wetenschap – najaar 2009 presenteerde. Men stelde voor om de cao om te zetten in een ‘ontwikkelingsovereenkomst’ waarin afspraken worden gemaakt over budgetten voor scholing en over bovenminimale verzekeringen voor arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, pensioen, verlof en beloning.

Zie deonderlinge.eu.

Het is de vraag wat dit anders is dan vele cao’s nu al doen, maar er werd aan toegevoegd dat collectieve regelingen voor alle werknemers in een bedrijf of in een hele sector kunnen vervallen.

De Volkskrant 11 november 2009.

En dat laatste is nu juist de opzet van een cao!

Vandaag de dag stelt Harteveld: zolang werkgevers willen blijven onderhandelen met onafhankelijke vakbonden en deze vakbonden de belangen van álle medewerkers behartigen (in plaats van specifieke groepen medewerkers), hoeft de dalende organisatiegraad niet een onoverkomelijk probleem te zijn.

Harteveld 2023.

Mij wil het voorkomen, dat de cao hoe dan ook nog wel wat jaartjes bij ons zal zijn. Het blijft een kernactiviteit van vakbonden en die zijn – ondanks crisisverschijnselen – nog niet zomaar verdwenen. De cao is ook voor werkgevers steeds meer een handig instrument gebleken.

N. van den Berg & C. van Rij, Ervaringen van de werkgevers met de cao en de avv, Amsterdam: Regioplan 2007, nr. 1529.

Haar meerwaarde zit er duidelijk in dat niet met alle werknemers afzonderlijk onderhandeld hoeft te worden over aanpassingen in de arbeidsvoorwaarden. Een akkoord met de vakbonden is voldoende en bindt vervolgens alle werknemers, ook hen die er eigenlijk niet voor voelen. Een akkoord met de OR heeft een dergelijk rechtseffect niet

Zie de ‘Notitie (zelf)regulering: relatie wetgever, sociale partners/medezeggenschapsorgaan in de arbeidsverhoudingen’, Kamerstukken I 1999/00, nr. 222 en 222a en Kamerstukken I 2001/02, 222, nr. 9b, p. 13.

evenmin als een personeelsgids of een overeenstemming met het personeel dat de werkgever bereikt op een personeelsvergadering.

Vergelijk HR 29 mei 1999, NJ 1999/509, waarin de Hoge Raad uitsprak: ‘(…) dat de werkgever er slechts op mag vertrouwen dat een individuele werknemer heeft ingestemd met een voorstel tot salarisverlaging zonder voorafgaand overleg met de werknemer, gedaan op een door de werkgever met het voltallig personeel gehouden vergadering, indien uit de verklaringen van die werknemer tijdens of na de vergadering ondubbelzinnig blijkt van aanvaarding van het voorstel’.

Dit lijkt op gespannen voet te staan, met een oude uitspraak, die ik in de jaren 1990 deed, dat de cao lijkt op een vermolmde stoel. Je kunt er beter maar niet te hard op gaan zitten.

A.T.J.M. Jacobs, Collectief Arbeidsrecht (5^e druk), Deventer: Wolters Kluwer 2023, p. 214.

Vermolmd in de zin van: als collectivistisch instrument niet meer passend in deze individualistische tijd. Ik houd die uitspraak nog steeds staande, maar ik stel vast, dat de sociale partners de afgelopen 30 jaar er nog niet hard op zijn gaan zitten!

Alles bij elkaar was en is er in Nederland een heel flinke structuur van cao-overleg in de diverse bedrijfstakken ontstaan. Maar wat zit daar onder?

Onder die structuur op meso-niveau zou men zich ook nog een structuur van collectieve onderhandelingen op het niveau van de diverse ondernemingen kunnen voorstellen. Die bestaat er echter alleen maar in een aantal grote(re) en kleinere ondernemingen, waarvoor zogenoemde ondernemings-cao’s worden afgesloten. De zogenoemde ondernemings-cao’s zijn er wel veel in getal (ca. 600), maar zij binden relatief weinig werknemers. In de helft van de overige ondernemingen is er wel iets van collectief overleg, maar dat is het overleg tussen de werkgever en de ondernemingsraad. In de andere helft van de overige ondernemingen bestaat zelfs dat niet omdat daar ook geen ondernemingsraad of iets vergelijkbaars functioneert.

In slechts zeer weinig ondernemingen is de vakbond herkenbaar tegenwoordig. Ze treedt er af en toe op via vakbondslijsten voor de verkiezingen van de ondernemingsraden, waarin die laatste overigens wel vaak succesvol zijn. Maar echt collectief onderhandelen op ondernemingsniveau is er in Nederland nauwelijks bij, zo constateren ook buitenlandse waarnemers.

Dan een korte blik op de bovenetage van het huis van het collectief onderhandelen. In lokaal Europa ziet het er oppervlakkig zonnig uit voor het collectief onderhandelen. In de Europese ‘Grondwet’ (de EU-verdragen) heeft het collectieve onderhandelen een stevige plaats gekregen (art. 152 en 154/155 VWEU). De Europese sociale partners kunnen Europese collectieve akkoorden sluiten en die kunnen met een stempel van de Europese Ministerraad bindende kracht verkrijgen. In de jaren negentig hebben de Europese sociale partners dat een paar keer uitgeprobeerd met richtlijnen over ouderschapsverlof, deeltijdarbeid en arbeidscontracten voor bepaalde tijd. Daarna is er praktisch niets meer gebeurd.

A.T.J.M. Jacobs, Guide to European Labour Law, Tilburg: Open Press Tilburg University 2022, p. 11.

Over bijna geen enkel ander onderwerp konden die sociale partners overeenstemming bereiken. Met name aan werkgeverszijde is – zeer in tegenstelling tot de Nederlandse situatie – geen enkele positieve opstelling bespeurbaar.

Uit het andere – globale – lokaal, waar zich het collectief onderhandelen binnen de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) bevindt, komen onverminderd positieve verhalen. De IAO blijft op haar rustige wijze werken aan verdragen en aanbevelingen, zoals de recente verdragen over huishoudelijke arbeid en geweld en intimidatie op de werkvloer laten zien. Een nieuw verdrag over de bescherming tegen biologische gevaren op de werkplek is in de maak.

Daal ik met mijn schouw van het poldermodel helemaal naar beneden af, dan kom ik terecht tussen de fundamenten. De ondergrond van deze structuur van ons poldermodel ziet er tamelijk brokkelig uit.

Wat betreft de wettelijke ondergrond is er praktisch alleen de wetgeving van 1927 en 1937, WCAO en WAVV. Alleen rondom de Wet op de ondernemingsraden is er een wat sterker fundament gelegd, dat de vakbonden ook wel enigszins ten goede komt, maar anderzijds ook verzwakt omdat ze een alternatieve overlegstructuur onderschoort die met de vakbonden rivaliseert. Verder zijn er geen specifieke Nederlandse grondrechten op het vlak van de vakbewegingsrechten; hun grondrechten moeten we uit het buitenland halen, zoals uit het Europees Sociaal Handvest en de IAO-Verdragen etc. Veel draagkracht zit er daarom niet in die wettelijke ondergrond; het wemelt van onzekerheden waarin vaak lage rechters casuïstische uitkomsten moeten geven. De sterke positie die de vakbonden sinds de Tweede Wereldoorlog hadden gekregen is vooral te verklaren uit de geschiedenis – de vakbondsleiders hadden zich tijdens de oorlog verzoend met de werkgevers. De overheid had ze hard nodig voor de wederopbouw. Ze kregen die positie dus – plat gezegd – in de schoot geworpen. Niet echt veroverd door strijd. En ook niet echt gefundeerd op een hechte juridische basis. In andere landen was zo’n basis wel gelegd als reactie op de mensenrechtenschendingen in de Tweede Wereldoorlog. Duitsland, Italië en Frankrijk legden zo’n basis door specifieke erkenning van het grondrecht op vrije vakorganisaties, collectief onderhandelen en het stakingsrecht. Vanaf circa 1950 is die trend voortgezet in tal van internationale charters. Die konden ook langzamerhand tot Nederland doordringen vanwege onze oriëntatie op de internationale rechtsorde. Maar dat doordringen ging tot circa 1980 langzaam.

A.T.J.M. Jacobs, De rechtstreekse werking van internationale normen in het sociaal recht, Alphen a/d Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1985.

Sinds die tijd gaat het veel sneller en toen bleek dat talloze aspecten met betrekking tot de plaats van de bonden helemaal niet goed doordacht waren. De na de oorlog geschapen bronnen (het BBA bijvoorbeeld) vielen om en nieuwe bronnen kwamen er niet, zodat de oude bronnen van voor de Tweede Wereldoorlog over zijn gebleven: de CAO-wetten van 1927 en 1937. Heerlijk korte bronnen, dat wel. Maar talloze vragen losten ze niet op en die moesten dus maar door de rechters worden opgelost. De wetgever vertrouwde op een rechterlijke macht die in Nederland niet, zoals in Engeland en elders, geborneerd anti werknemer en pro werkgever was. Onze magistraten hebben dat aanpassingswerk de laatste vijftig jaar soepeltjes gedaan. Maar hoe lenig ze ook zijn, de echte conflictueuze zaken hebben ze niet kunnen of willen oplossen. Recentelijk hield een FNV-jurist nog een pleidooi om de verschillende vakbondsrechten in Nederland ook grondwettelijk te verankeren.

R. van Steenbergen, ‘Een pleidooi voor een (grond)wettelijke regeling van vakbondsrechten in verband met de implementatie van de EU-richtlijn toereikende minimumlonen’, TRA 2025/3.

Het meest labiel is deze structuur nog op het terrein, waaraan men er niet aan ontkomt om tussen de vakbonden onderscheid te maken. Dat is op centraal niveau ten slotte opgelost toen er binnen de SER criteria over de representativiteit van de sociale partners zijn vastgelegd in de diverse overlegsituaties; nu is dat in het Besluit van de SER van 20 mei 2016.

Besluit van de SER van 20 mei 2016 houdende beleidsregels over de bepaling van de representativiteit van organisaties van ondernemers en van werknemers, ten behoeve van de advisering over de samenstelling van de Sociaal-Economische Raad (Besluit beleidsregels representativiteit), Stcrt. 2016, 27589.

Ze zijn vooral gunstig voor de bonden die daar al zitting hebben.

Vooral in het privaatrechtelijke cao-overleg is men nog ver af van een regeling van de representativiteit. Daar heerste vele jaren het idee dat erkenning als onderhandelingspartner maar verkregen moest worden door feitelijk gewicht. Dat wil zeggen, dat als de werkgevers een vakbond niet tot de onderhandelingstafel willen toelaten, die bond daartegen collectieve actie kan ondernemen (staking!). Zouden zich apert onredelijke gevallen voordoen, waarin een organisatie toegang tot de onderhandelingstafel geweigerd zou worden, dan zou de rechter kunnen ingrijpen. Maar die had tot 2007 daarvoor geen criteria. Pas in juni 2007 heeft de Hoge Raad zich ten principale over deze materie uitgelaten. Hij nam als uitgangspunt dat een vakvereniging, die een groot aantal werknemers in de betreffende branche vertegenwoordigt en ‘representatiever’ is dan de andere vakbonden, in beginsel recht heeft tot toelating tot cao-onderhandelingen.

HR 8 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA4118; zie ook J.J.M. de Laat, ‘De categorale bond en de toelating tot cao-onderhandelingen’, TRA februari 2011/2, p. 19-20; A.Ph.C.M. Jaspers, ‘Toegang tot het cao-overleg’, TAP 2010, afl. 2, p. 68-74.

Sedertdien zetten rechters inderdaad vaak in op dat idee van een relatieve representativiteit: een vakbond, die meer leden heeft onder de bij de cao betrokken werknemers dan minstens één van de andere vakbonden, die reeds in het overleg aanzitten, heeft in beginsel recht op toelating tot cao-onderhandelingen.

J. van de Hel, ‘Recht op de CAO-overleg’, ArbeidsRecht 1999/50; W.J.P.M. Fase & J. van Drongelen, CAO-recht, Deventer: Kluwer 2004, p. 131-132 (hierna: Fase & Van Drongelen 2004).

Voor gevallen waarin er nog geen enkele andere bond cao-onderhandelingen voert met een werkgever bracht dat geen uitkomst, maar die is vorig jaar door de Hoge Raad geschapen.

HR 26 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:673; A.T.J.M. Jacobs, ‘Collectief arbeidsrecht. Vakbond vordert verklaring voor recht dat werkgever jegens haar onrechtmatig handelt door niet met haar in onderhandeling te treden over een cao’, Ondernemingsrecht 2024/8 (TUI)

Bij TUI beschouwde de werkgever alleen haar ondernemingsraad als partner voor overleg over de arbeidsvoorwaarden voor het cabinepersoneel, die werden vastgelegd in een arbeidsvoorwaardenregeling. De FNV verzocht TUI herhaaldelijk maar tevergeefs om met haar in onderhandeling te treden over deze arbeidsvoorwaarden. De Hoge Raad vond dat de weigering van een werkgever om met een vakbond in onderhandeling te treden, onrechtmatig kan zijn en in dit geval van de FNV was dat zo, onder andere omdat FNV ruim meer dan 20–25% van de medewerkers vertegenwoordigde.

Zo vond en vindt de rechtspraak wel oplossingen voor de problemen, maar het is niet zoals het hoort. Hoe ‘heurt’ het dan wel? In het kader van het Europees Sociaal Handvest heeft het Europees Comité voor Sociale Rechten uitgesproken dat representativiteitscriteria zo moeten zijn dat ‘any representativity criteria were reasonable and objective, based on pre-established criteria and were subject to supervision by an independant body and regularly reviewed’.

J. van Drongelen, Collectief Arbeidsrecht deel 2, Zutphen: Uitgeverij Paris 2009, p. 91 (hierna: Van Drongelen 2009).

Daar zijn wij in Nederland nog ver van af.

Gedurende de opbloeifase van de Nederlandse vakbeweging was zij langs godsdienstig-ideologische lijnen gespleten: een sociaaldemocratische NVV, een katholieke KAB/NKV en een protestants-christelijke CNV.

Met daarnaast tot 1940 nog een syndicalistische NAS en na 1945 nog een communistische EVC.

Maar in de jaren zestig van de vorige eeuw voltrok zich allerwegen een deconfessionalisering die ook een toenadering bracht tussen de vakbonden van diverse godsdienstig-ideologische pluimage en in 1976 leidde tot een samengaan van NVV en NKV in de FNV. Alleen het CNV ging op eigen kracht verder.

Diezelfde jaren zestig en zeventig brachten ook een toenemende organisatiedrang bij groepen werknemers, zoals de ‘witte boorden’. Oudere bonden van deze signatuur bestonden al wel langer, maar de meeste ‘witte boorden’ hadden zich tot dan toe veelal van het vakbondswezen afzijdig hadden gehouden. In deze jaren evenwel ontstonden er nieuwe bonden van middelbaar en hoger personeel, die zich in 1973 verenigden in de MHP (nu: VCP).

Bovendien waren er vanouds de vakbonden die zich niet bij de grote ideologische vakcentrales thuis voelden – onder ambtenaren, spoorwegpersoneel, zeevarenden enzovoort. Een aantal daarvan vormde nog in 1990 een eigen vakcentrale, de Algemene Vakcentrale (AVC), maar die was korte tijd later alweer ter ziele.

Al met al waren anno 2023 de belangrijkste bonden aangesloten bij een van de drie zogeheten vakcentrales,

Zie onder noten 53 en 62.

te weten:

De Vakcentrales FNV, CNV en VCP zijn in feite overkoepelende organisaties van de vakbonden die sinds meer dan 100 jaar in alle bedrijfstakken en beroepsgroepen zijn ontstaan. Timmerlieden, sigarenmakers, havenarbeiders, journalisten enzovoort, zij allen hebben zich vanaf het einde van de negentiende eeuw in tal van bonden georganiseerd. De meeste van die bonden zijn inmiddels opgegaan in grotere eenheden, doordat binnen de FNV en het CNV een proces van clustering (fusies) van vakbonden heeft plaatsgevonden.

A.T.J.M. Jacobs, Collectief Arbeidsrecht (4^e druk), Deventer: Wolters Kluwer 2017.

Dit leidde wel tot een verminderde herkenbaarheid en dat is niet van gevaar ontbloot, omdat er buiten de drie grote vakcentrales nog diverse bonden opereren die zich speciaal richten op specifieke groepen van werknemers, zoals het Zwarte Corps (kraanmachinisten in de bouw), het Ambtenarencentrum, de Algemene Nederlandse Politievereniging enzovoort. Men noemt hen de categorale bonden. Ten dele zijn dat al langer bestaande bonden, ten dele zijn het ook nieuwe bonden, die juist opkwamen omdat bepaalde personeelsgroepen zich niet meer in de ‘clusterbonden’ herkenden. Te denken valt aan de vakbond NU 91, opvolgster van de VVIO in de verpleging; de Vereniging Beter Af voor het ziekenhuispersoneel, de bond der Na-hossers (jonge leerkrachten), de PO in Aktie (een in 2017 opgerichte actie van leerkrachten in het primair onderwijs), de VVMC bij de spoorwegen, de Kunstenaarsvakbond en de politievakvereniging Haaglanden. Er is zelfs een internetvakbond.

De FNV kwam in de loop van 2011 in een crisis terecht tijdens de onderhandelingen over een pensioenakkoord.

K.P. Goudswaard, ‘Zet het Pensioenakkoord de arbeidsverhoudingen op scherp?’, Tijdschrift voor conflicthantering 2011, afl. 8, p. 12-16.

Daarin gingen de twee grootste bonden (Bondgenoten en ABVA/KABO) een eigen koers varen ten opzichte van de centrale bestuurders en de middelgrote en kleinere FNV-bonden. Uiteindelijk heeft dat ertoe geleid dat de FNV in haar toenmalige gedaante is opgeheven en heeft plaatsgemaakt voor een nieuwe organisatie, die toch nog weer de naam FNV voert. Binnen die FNV hebben FNV Bondgenoten, ABVA/KABO, FNV Bouw, FNV Sport door een fusie één grote vakbond met circa 900.000 leden gevormd: de FNV. Wél worden binnen deze megabond nog weer sectorale aanduidingen gevoerd als FNV/Overheid, FNV/Zorg enzovoort. Daarnaast zijn diverse, vooral kleinere bonden binnen de FNV gebleven, maar wel zelfstandig: Aob (onderwijs), FNV Horeca, NPB (politie), FNV Veiligheid, FNV Mooi (kappers), NVJ (journalisten), VVCS (sport), NL Sporter, Nautilus Internationaal, FNV Zelfstandigen, FNV Jong en FNV Vrouw. Van de FNV-bonden besloten alleen de Ouderenbond ANBO en de Zelfstandigen in de Bouw niet mee te doen met deze nieuwe structuur. De FNV is dus tegenwoordig zowel vakbond als vakcentrale, hetgeen lastig is voor diverse beschrijvingen. Vaak zal men uit de context moeten opmaken of men met de FNV als bond dan wel met de FNV als centrale te maken heeft.

Bij de grote drie vakcentrales zijn alles bijeengenomen circa 1,3 miljoen personen aangesloten (circa 80% van de georganiseerde werknemers), de overige hooguit 200.000 georganiseerde werknemers zijn lid van diverse kleinere bonden, die niet bij de grote drie vakcentrales zijn aangesloten.

Daar zijn enkele vakorganisaties bij met een meer ideologische inslag zoals de Reformatorische Maatschappelijke Unie (RMU)

Zie J.P. van den Toren, ‘Buiten bereik van de CAO?’, SMA 1998, afl. 11/12, p. 492.

en het Gereformeerd Maatschappelijk Verbond (GMV), beide streng protestants-christelijk en afkerig van de hantering van het stakingswapen.

Uit onvrede met de te oubollig geachte traditionele vakbonden is in 2005 het Alternatief voor Vakbond (AVV) ontstaan, dat met name mikt op jongeren en zzp’ers. Veel leden heeft deze bond nog niet weten te werven, maar daar is zij niet op uit: zij richt zich op het gehele draagvlak van de cao.

Aan de andere kant van het spectrum opereert het links-radicale Onafhankelijk Verbond van Bedrijfsorganisaties (OVB), dat juist sterk gericht is op het actievoeren, een linkse luis in de pels van de erkende vakbeweging. Van dit Verbond is de Landelijke Belangenvereniging (LBV) een neoliberale afsplitsing.

De Landelijke Bedrijfsorganisatie Verkeer was een onderdeel van de OVB. Midden jaren negentig schudden haar bestuurders de ideologische veren af, zetten een neoliberale koers in en veranderden de naam LBV in Landelijke Belangen Vereniging, uiteraard tot grote ergernis van de gestaalde kaders van de oude OVB.

Daarnaast is er nog de Algemene Bond van Werknemers (ABW), een 8.000 leden tellende bond van vooral ex-mijnwerkers, die bijvoorbeeld nog steeds cao-partner is bij de belangrijke DSM-cao’s.

Ten slotte zijn er de zogeheten huisbonden of bedrijfsbonden: vakbonden die zich beperken tot het organiseren van de werknemers in een bepaalde onderneming. Deze laatste soort bonden worden traditioneel met groot wantrouwen bekeken – in Engelstalige landen worden ze smalend ‘yellow unions’ genoemd

Van Drongelen 2019, p. 94-96.

– en tussen 1945 en 1985 kwamen ze in Nederland ook bijna niet meer voor. Ze zijn enkele decennia geleden opgekomen in bepaalde ondernemingen, zoals bij het sleepvaartbedrijf Kooren en bij IKEA.

In het algemeen pleegt het CNV zich wat gematigder op te stellen dan de FNV; de opstelling van de VCP wordt meer dan bij de andere vakcentrales bepaald door de specifieke belangen van de beter betaalde werknemers.

Tussen de bonden aangesloten bij respectievelijk FNV, CNV en VCP en tussen deze vakcentrales onderling bestaat een ‘beleefde verstandhouding’. Men bestrijdt elkaar liever niet in het openbaar en pleegt vaak vooroverleg als het te pas komt. Maar een echte samenwerkingsrelatie, zoals die in de jaren zestig van de vorige eeuw tussen NVV, NKV en CNV bestond, is er niet. Er heerst een ‘ingetogen na-ijver’ die ook wel eens tot kleine conflicten leidt.

Met name de Unie (tegenwoordig: UOV) ging rond 2005 nog wel eens zozeer haar eigen weg – ze sloten cao’s af in de horeca, de kinderopvang, mode- en sportwinkels, die de FNV- en CNV-bonden niet mede wilden ondertekenen omdat ze die te slecht vonden – hetgeen veel irritatie wekte bij FNV en CNV. Die overwogen zelfs om niet meer te onderhandelen waar de Unie nog bij zat. In latere jaren heeft de Unie haar koers bijgesteld en zijn de relaties minder gespannen geworden. Tegenwoordig zien we juist vaker gebeuren dat andere bonden dan de FNV, ook CNV-bonden met werkgevers tot overeenstemming kunnen komen en juist de FNV niet.

Met de categorale en radicale bonden, die buiten de ‘grote drie’ staan, staan de bonden van FNV en CNV altijd op min of meer gespannen voet. De categorale bonden worden vaak misprezen, omdat ze al te zeer oog zouden hebben voor deelbelangen, en de solidariteit van de werknemers bij hen niet veilig zou zijn. De radicale bonden worden als niet verantwoordelijk beschouwd, en de zogenoemde ‘huisbonden’ zijn de erkende vakbeweging een doorn in het oog, omdat ze te zeer afhankelijk zijn van de werkgever en de positie van de vakbonden ondermijnen.

Toch moeten de FNV- en CNV-bonden die andere bonden her en der tegen heug en meug aan de cao-onderhandelingstafel dulden, namelijk daar waar die bonden een flink aantal leden hebben. Niettemin domineren de bonden van FNV, CNV en VCP nog altijd het cao-landschap. Daarom worden zij vaak aangeduid als de ‘erkende vakbeweging’.

De erkende Nederlandse vakbeweging is over het algemeen, en zeker vergeleken met veel vakbonden in het buitenland, uiterst gematigd en constructief. Ze is bereid om verschuivingen op de arbeidsmarkt, die geïnitieerd worden door technologische ontwikkeling en globalisering, onder ogen te zien en zich er niet tegen te verzetten. Wel wil zij uiteraard, dat die veranderingen op een sociaal verantwoorde wijze verlopen, en dat is in de Nederlandse realiteit lang niet altijd het geval, hoewel het in het buitenland soms nog erger is. Het dilemma voor de vakbonden is echter steeds hoever zij werkgevers met hun drang naar voortdurende veranderingen tegemoet moeten komen. Gecombineerd met de gematigde koers van de vakbonden met betrekking tot loonsverhogingen leidt dit alles tot een constructieve opstelling van de vakbonden, die wellicht nog populairder is bij de werkgevers dan bij haar eigen leden. Ook de politiek is er blij mee en op deze vruchtbare bodem gedijt het ‘poldermodel’ nu al vele decennia.

De Nederlandse vakbonden kenmerken zich door een democratische interne huishouding. De leden kunnen, in theorie, veel invloed hebben op de keuze van de bestuurders en de besluitvorming in de bond. De werkelijkheid is vaak anders, omdat de leden vaak apathisch zijn en het moeilijk voor hen is om binnen de gecompliceerde vakbondsstructuur aan veranderingen te werken. Op de golven van het democratiseringsproces van de jaren zestig probeerden de vakbonden de interne democratie te verbeteren. De autoritaire vakbondsbons is verdwenen en de leden hebben meer inspraak gekregen. Dat proces was al in de jaren zeventig een eind voortgeschreden

Vergelijk B.S. Frenkel, A.T.J.M. Jacobs & E. Nieuwstraten-Driesen, De Structuur van het CAO-overleg, Alphen aan den Rijn: 1980.

en het gaat nog verder door. Zo heeft het CNV zijn leden wat meer inspraak gegeven in de beleidsbepaling van de vakcentrale door instelling van een soort verbondsparlement waarin zij rechtstreeks zijn vertegenwoordigd. Traditioneel wordt het beleid van de vakcentrales bepaald door een verbondsorgaan dat gevormd wordt door de voorzitters van de aangesloten bonden. De FNV bepaalde in haar statuten dat bij belangrijke zaken ledenraadplegingen het laatste woord hebben. Verder heeft zij een ledenparlement en een direct gekozen voorzitter.

Het lidmaatschap van de vakbonden, uitgedrukt in een percentage van de beroepsbevolking (de organisatiegraad), is slechts in weinig landen de afgelopen jaren stabiel gebleven. De Scandinavische landen deden het nog het minst slecht. Maar in Groot-Brittannië, Duitsland en Nederland is zij stevig achteruitgeboerd, ook al is het in Nederland nog niet zo dramatisch als in Frankrijk en de Verenigde Staten.

Sinds een groot aantal jaren kampt ook de Nederlandse vakbeweging met een teruggang of in ieder geval een stagnatie in de organisatiegraad. Van circa 40% in 1980, via 27% in 2000 is het teruggelopen naar momenteel (2025) nog maar circa 17% van de Nederlandse werknemers die georganiseerd zijn. In totaal hebben de Nederlandse vakbonden nog geen 1,5 miljoen leden.

CBS-cijfers 2023 geven: aan 1,4 miljoen. De erkende vakbonden zijn al niet erg open en precies over hun cijfers, laat staan de kleine bonden.

De organisatiegraad is bovendien nog zeer ongelijkmatig verdeeld over de bedrijfstakken: van 10% in de horeca, circa 25% in industrie en mijnbouw tot circa 35% bij de overheid. De grote verschillen per bedrijfstak in de toename en afname van de ledentallen hebben zeker ook te maken met de uiteenlopende ontwikkeling van de werkgelegenheid per bedrijfstak. Vooral in bedrijfstakken waar de werkgelegenheid ineenschrompelt, is het ledenaantal van de bonden sterk teruggelopen. In de pas opgekomen ICT-sector organiseerde men zich aanvankelijk nauwelijks. Bij de banken is onder invloed van de fusie- en reorganisatiegolf daar de organisatiegraad toegenomen. Vanouds is het personeel van de overheid tamelijk goed georganiseerd. De organisatiegraad ligt er hoger dan in het bedrijfsleven. Maar de verhouding tussen de vakbonden onderling ligt er wat anders dan in het bedrijfsleven. Hoewel de FNV ook bij de overheid de sterkste bond is, is het CNV, waarvan de helft van de leden bij overheid of semioverheid werkt, er relatief wat sterker dan elders. Ook de categorale bonden hebben er vanouds een grotere invloed dan elders, onder anderen via het onafhankelijke Ambtenarencentrum.

Ook regionaal zijn de verschillen groot. Friesland kan bogen op de hoogste organisatiegraad: 32%. Noord-Brabant is hekkensluiter met 16%.

De organisatiegraad van flexibele arbeidskrachten ligt ver onder die van voltijdse medewerkers in vaste dienst, vrouwen zijn minder georganiseerd dan mannen, allochtonen minder dan autochtonen, jongeren minder dan ouderen.

CBS-cijfers 2016; zie ook onder noot 72.

De teruglopende organisatiegraad van de Nederlandse vakbeweging is natuurlijk niet onopgemerkt gebleven. Die zorgt ervoor dat de Nederlandse vakbonden niet bepaald rijk zijn en moeilijk de eindjes aan elkaar kunnen knopen. Alleen al vanuit dat motief is er veel nagedacht over de mogelijkheden om meer inkomsten te werven, waarbij men begreep dat dit moeilijk met contributies bereikt kon worden, want dat schrikt nieuwe leden af. Verder is er veel nagedacht over mogelijkheden om leden te trekken door in de cao meer speciale voordelen aan vakbondsleden te bieden. Dat stuitte echter op zoveel bezwaren, dat de vakbonden dit bijna nergens hebben doorgezet. In plaats daarvan hebben veel bonden in het cao-overleg weten te bedingen, dat de werkgevers hen jaarlijks met een zogenoemde Werkgeversbijdrage van honderdduizenden euro’s ondersteunen. Maar dergelijke regelingen zijn ook niet zonder bezwaren. Men kan die beter vervangen door een algemene werknemersheffing, zoals De Beer die heeft voorgesteld.

P. de Beer, ‘Een verplichte bijdrage voor de c.a.o.’, in: K. van der Veldt & M. Wirtz (red.), Draagvlak van de cao, Haarlem: AWVN 2013, p. 153-161.

Maar wat zou men kunnen doen om de invloed van de vakbonden op te vijzelen? Uit internationaal onderzoek naar de organisatiegraad van de vakbeweging

J. Visser & D. Ebbinghaus, ‘Een halve eeuw verandering. Verklaring voor convergentie en diversiteit van werknemersorganisaties in West-Europa’, in: J. Visser (red.), De vakbeweging op de eeuwgrens. Vijf sociologische studies over de vakbeweging, Amsterdam: Amsterdam University Press 1996; zie ook F. Raday, ‘The Decline of Union Power – Structural Inevitability or Political Choice?’, in: J. Conaghan, R.M. Fischl & K. Klare (red.), Labour Law in an Era of Globalisation, Oxford: Oxford University Press 2002, p. 356-357 (hierna: Raday 2002); J. Lindellee & T. Berglund, ‘The Ghent system in transition: unions’ evolving role in Sweden’s multi-pillar unemployment benefit system’, Transfer (28) 2022, afl. 2, p. 211-227.

blijkt, dat er drie factoren c.q. rollen van de vakbeweging zijn die voor een belangrijk deel de verschillen in organisatiegraad van vakbonden verklaren. Genoemd worden: a) allerlei publieke voorzieningen lopen via de vakbonden;

In dit verband zij gewezen op het zeer illustratieve voorbeeld van Israël. Daar liep tot 1995 de ziektekostenverzekering via de vakbond. Resultaat: 90% van de werkende bevolking was lid van de vakbond. Toen aan die band in 1995 door de wetgever een einde werd gemaakt, daalde het vakbondslidmaatschap snel tot 19%; vergelijk Raday 2002, p. 356-357.

b) vakbonden hebben een geïnstitutionaliseerde infrastructuur in de bedrijven; c) de vakbeweging participeert in een overlegstructuur op centraal niveau. In landen waar die drie factoren tegelijk voorkomen, zoals in de meeste Scandinavische landen, ziet men een zeer hoge organisatiegraad (tot wel circa 80%). In Nederland speelt slechts de derde factor en, als gezegd, zwakker dan weleer. Daarom moet de vraag gesteld worden of niet ook in Nederland beide andere factoren aangeboord moeten worden. Wat betreft de geïnstitutionaliseerde infrastructuur in de bedrijven heb ik er al op gewezen dat de Nederlandse vakbonden daarin een geweldige achterstand hebben opgelopen, en nog pas heel mondjesmaat bezig zijn om die te repareren via meer nadruk op het ‘bedrijvenwerk’/het vakbondswerk in de onderneming.

Een aantal jaren geleden heeft men binnen de FNV het bedrijvenwerk geïntensiveerd door de inzet van de methode van ‘organizing’. Dat is een strategie van de vakbond om werknemers op de werkvloer te organiseren om via toegespitste campagnes druk uit te oefenen op werkgevers om iets te doen aan ernstige misstanden in hun personeelsbeleid. De methode werd het eerst toegepast in de VS en heeft daar enkele opvallende successen opgeleverd, vooral onder laagbetaalde migranten in de dienstensector. In Nederland werd ze al tweemaal met succes toegepast in de schoonmaaksector. Mij dunkt dat dit alles nog veel te langzaam gaat en dat er ook een majeure slag gemaakt zou moeten worden om een hechtere band tussen dat vakbondswerk in de onderneming en de ondernemingsraden te scheppen.

Van de rol van vakbonden in de publieke voorzieningen (de eerstgenoemde factor) kan men inderdaad heel dichtbij, in België en in de Scandinavische landen, het bewijs zien dat het in eigen beheer hebben van grote stukken van de sociale zekerheid de vakbonden een duidelijke ‘smoel’ geeft. Ook in Nederland kon men dat trouwens nog zien in enkele incidentele gevallen als de bouw, waar de algemene plaatselijke vertegenwoordigers van de bouwbonden een rol spelen in de uitbetaling van vakantiegeld, verletuitkeringen en WW. Maar het leek in Nederland een gepasseerd station om dit nog opnieuw te willen invoeren, want waar iets dergelijks bestond, wilde de toenmalige toezichthouder sociale zekerheid, de CTSV, er juist van af. Her en der is het alweer wat teruggekomen via nieuwe beleidszaken zoals het derde jaar WW en de sectorspecifieke ontslagnormen bij cao zoals die door de Wwz (art. 7:671a lid 2 BW) zijn voorzien.

Dit alles bijeengenomen heeft niet erg veel kunnen veranderen aan de trend dat de organisatiegraad van de vakbeweging al dertig jaar lang met ongeveer gemiddeld 0,5% per jaar afneemt. Er is onder juridische wetenschappers een toenemende zorg over de legitimiteit van de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming met vakbonden.

Zie N. Jansen, Een juridisch onderzoek naar de representativiteit van vakbonden in het arbeidsvoorwaardenoverleg, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 123 e.v.

In die beschouwingswijze gaat men ervan uit dat het wel van belang is, dat de vakbond in een democratie zich niet kan veroorloven een reus op lemen voeten te zijn. Belangrijk is, dat ze wel veel draagvlak onder de arbeidende bevolking behoudt. Maar dat hoef je niet meteen aan het lidmaatschap af te lezen.

De regering maakte zich rond het jaar 2000 nog niet al te veel zorgen over het draagvlak van de cao.

Kamerstukken II 2011/12, 29544, nr. 359 en 391.

Ze constateerde weliswaar dat het formele draagvlak (de organisatiegraad) steeds smaller wordt, maar ze zag ook dat het feitelijk draagvlak groot blijft. Uit onderzoek blijkt immers dat de inzet van de vakbeweging en de uitkomsten van het cao-overleg ook door niet-leden positief worden gewaardeerd. Sommigen denken dan ook aan de mogelijkheden dat niet-vakbondsleden meestemmen over de onderhandelingsresultaten van de cao-onderhandelingen. Verder blijkt het draagvlak van de vakbonden uit de ‘oververtegenwoordiging’ van de bonden waar het op bezetting van zetels in ondernemingsraden aankomt.

Kamerstukken II 2000/01, 27400-XV, nr. 50; zie ook A.G. Nagelkerke & A.C.J.M. Wilthagen (red.), Arbeidsverhoudingen in ontwikkeling, Deventer: Kluwer 2002, p. 53.

Elders gebeurt er meer. In België worden de zogenoemde sociale verkiezingen (verkiezingen op een en dezelfde dag voor ondernemingsraden) gehouden; in Frankrijk kijkt men naar de uitslagen voor de verkiezingen van de arbeidsrechtbanken. Daar leest men verder ook de macht van vakbonden af aan hun ‘mobilisatievermogen’ bij de werknemers ten behoeve van manifestaties, stakingen en andere acties.

Het kabinet wees ook op de diverse draagvlakvergrotende initiatieven die toentertijd al door de sociale partners werden genomen. Nochtans begreep het dat dit alles wellicht niet genoeg is. Daarom heeft het in juni 2012 de SER de vraag voorgelegd of de draagvlakvergrotende initiatieven die men al zag, voldoende zullen zijn of dat (ook) nagedacht moet worden over een herstructurering van het cao- en algemeen verbindend verklaring-stelsel mede in het licht van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De SER heeft daarover een advies uitgebracht,

SER-advies 13/03, ‘Verbreding draagvlak cao-afspraken’, Den Haag: 2013; K. Boonstra, ‘Draagvlak sociale partners en hun instrumentarium’, in: K. van der Veldt & M. Wirtz (red.), Draagvlak van de cao, Haarlem: AWVN 2013, p. 23-34.

maar dat heeft de trend van de dalende organisatiegraad niet omgebogen

Al met al rijst de vraag of de macht van de vakbeweging vanwege die tanende organisatiegraad eigenlijk niet steeds verder aan het afbrokkelen is.

M. Tamminga, De vuist van de vakbond, Amsterdam: De Bezige Bij 2017.

Is de vakbeweging geen ‘reus op lemen voeten’, geen ‘papieren tijger’ aan het worden? Dat ze nog overeind blijft, wordt door sommigen onder andere toegeschreven aan… jawel, de werkgevers! Die zien helemaal niets in ondermijning van de vakbeweging, die zij nodig hebben voor het maken van goede afspraken. Werkgevers beschouwen de Nederlandse vakbeweging als gematigd en redelijk. Die is bereid om genoegen te nemen met matige loonstijgingen en ze verzet zich niet principieel tegen technologische vernieuwing. Daarom hebben werkgevers niet te zwaar getild aan de gebrekkige representativiteit aan vakbondszijde. Men zal vaak gevonden hebben dat – in een tijd waarin de ledentallen van de vakbonden continu teruglopen – ter beoordeling van de representativiteit, de toets van de ledentallen minder nadruk moet krijgen. Andere relevante omstandigheden van het geval, zoals ervaring en deskundigheid van een vakbond, alsmede zijn onafhankelijkheid en gezag bij de werknemers, zouden meer nadruk moeten krijgen.

Vergelijk S.F. Sagel, ‘Representativiteit van vakbonden en gebondenheid van werknemers aan cao’s’, ArbeidsRecht 2006/44.

Sommige wetenschappers zijn al langer meer kritisch. Op de rechtervleugel van de wetenschap zag Heertje al in 1995 voor de vakbonden geen grote toekomst meer.

A. Heertje, NRC Handelsblad 14 januari 1995.

Hij meende dat de vakbonden door hun collectivistische denken alsmaar proberen (maar wel tevergeefs!) de ontwikkeling tegen te houden van een veel meer pluriforme arbeidsmarkt met pluriforme consumentenbehoeften.

Volgens J. Theeuwis

Hoogleraar Economie UvA, zie De Volkskrant 24 januari 2003.

is de vakbeweging bezig aan haar laatste jaren. Ze is in het verleden heel belangrijk geweest om de positie van de werknemers enorm te verbeteren, maar daarmee heeft ze zichzelf ook grotendeels overbodig gemaakt. De sterke werknemers kunnen vandaag de dag voor zichzelf opkomen; de zwakke werknemers hebben de steun van de wetgeving. De vakbeweging slaat niet meer aan bij jongeren. De kartelachtige manier van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming is uit de tijd. De vakbeweging dient geen officiële rol meer te spelen in het sociaaleconomisch bestuur (via SER, Stichting van de Arbeid). Zelfs als dienstverlener (een sociale ANWB) is ze niet de optimale organisatievorm. Ze heeft hooguit een toekomst als een idealistische pressiegroep, zoals Greenpeace of als consultant van onderhandelaars van ondernemingsraden.

Eigenlijk trof men dit laatste perspectief ook aan bij J. Visser, die in 1995 – veel positiever – een toekomst voor de vakbeweging weggelegd zag als ondersteuner van ondernemingsraden die met de werkgevers onderhandelen.

De Volkskrant 6 april 1995.

Hij had er – in een dergelijke setting – geen moeite mee dat ondernemingsraden zich zouden gaan bemoeien met onderhandelingen, zelfs over de primaire arbeidsvoorwaarden. Daarnaast zag hij de vakbeweging als een pressiegroep met een sociale visie op de ontwikkelingen van bedrijf en maatschappij.

Anno 2011 meende J. Visser dat er altijd een tegenmacht zal blijven, maar dat zal een andere tegenmacht zijn dan de vakbonden die we geërfd hebben uit de negentiende eeuw. De vakbeweging zal bestaan uit momentopnames van protest die via Internet en Twitter worden georganiseerd. Uiteraard is er altijd een partij nodig die met werkgevers onderhandelt over de cao. Maar dat hoeft de vakbond niet te zijn. Dat kan ook de ondernemingsraad doen of een ander door de werknemers gekozen orgaan.

NRC Handelsblad 22 november 2011.

Zulke bespiegelingen hebben al lange tijd in en buiten Nederland de ronde gedaan en zij hebben zeker de vakbonden aangespoord om ingrijpender maatregelen te overwegen om hun ledental te versterken. Maar de trend tot aflopende organisatiegraad is er niet mee gekeerd. Ik heb eerder het idee, dat sommigen er een beetje defaitistisch door zijn geworden en zich nu bekeerd hebben tot een neiging om als alternatief te kijken naar een draagvlakcriterium.

Maar helemaal afstand nemen van het lidmaatschapscriterium gaat toch niet. Dat criterium blijft zeer bepalend a) om uit te maken welke bonden wel of niet aan het cao-overleg mogen deelnemen en b) wat de onderlinge verhoudingen moeten zijn als er zetels te verdelen zijn onder vakbondsvertegenwoordigers.

Is het lidmaatschapscriterium niet ook belangrijk voor de algemeen verbindend verklaring van cao’s? Opmerkelijkerwijze, daar juist niet. Voor de algemeen verbindend verklaring eist de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collective arbeidsovereenkomsten (Wet AVV) een belangrijke meerderheid en het ministerie neemt daarvoor 55%. Maar de Hoge Raad heeft aanvaard dat voor het berekenen van de meerderheid meegeteld moeten worden de ongeorganiseerde werknemers in dienst van de werkgevers die aan de cao gebonden zijn.

HR 10 juni 1983, NJ 1984/147; Rb. Amsterdam 16 juni 1999, JAR 1999/144; Fase & Van Drongelen 2004, p. 145-147. In de praktijk betekent dit, dat men behalve de leden van de bonden alle werknemers die gebonden zijn telt: alle werknemers die ex art. 14 Wet CAO en/of ex contractu gebonden zijn en de werknemers op wie de cao feitelijk wordt toegepast.

Dat is een heel belangrijk gegeven, want als die groep niet zou mogen worden meegeteld, dan zouden maar weinig cao’s voor algemeen verbindend verklaring in aanmerking komen, gezien de lage organisatiegraad van werknemers in de meeste bedrijfstakken (gemiddeld minder dan 20%) in ons land! Het is vooral, omdat de werkgevers, die zonder algemeen verbindend verklaring al onder de cao vallen, al hun werknemers – georganiseerd of niet – moeten meetellen, dat Nederlandse cao’s het meerderheidsvereiste halen. Vandaar mijn analyse: de algemeen verbindend verklaring-cao wordt in Nederland in de lucht gehouden door de georganiseerde werkgevers, niet door de organisatiegraad van de vakbonden! Wanneer werkgevers in aanzienlijke mate de werkgeversorganisaties zouden verlaten, is algemeen verbindend verklaring niet meer mogelijk. Zouden hun werknemers in aanzienlijke mate lid worden van de vakbond dan zou dat weinig veranderen aan het voldoen van de criteria voor algemeen verbindend verklaring.

Deze laatste constatering levert meteen een prachtige opstap voor een nieuw fenomeen waarvoor ik nu de aandacht vraag:

Naast de parameter van de organisatiegraad van de vakbonden en de heel softe parameter van draagvlak is er namelijk over de lengte van jaren nog een andere parameter ontstaan: de cao-dekkingsgraad. Die parameter houdt zich niet bezig met het lidmaatschap van of de sympathie met de vakbonden, maar neemt veeleer de organisatiegraad van de werkgevers in het vizier. Die meet niet hoeveel werknemers lid zijn van een vakbond/cao-partij maar die meet de totaliteit van het personeel, dat valt onder een cao die bindend is voor de werkgevers. En dat aantal wordt weer afgezet tegen het totaal aantal werknemers in een bedrijfstak.

Deze parameter, die erg lijkt op de rekenmethode voor de algemeen verbindend verklaring in Nederland, wordt reeds lang benut door economen en juristen die de sterkte van de collectieve arbeidsvoorwaardenvaststelling in de diverse landen willen vergelijken. En nu is hij ook binnengeglipt in het arbeidsrecht van de EU. De EU is van de lidstaten gaan eisen, dat de dekkingsgraad van de cao’s niet onder de 80% zal dalen.

F.J.L. Pennings, ‘Cao-dekkingsgraad en de staat van de polder’, TRA 2024/22.

Op zichzelf is dat een merkwaardige eis. Die eis kwam op in de discussies over een EU-richtlijn met betrekking tot de wettelijke minimumlonen. Enkele landen wilden daar niet aan, omdat ze tevreden waren over hun systeem van minimumlonen per cao. De andere landen wilden hun wel een vrijstelling verlenen, mits ze dan wel konden aantonen dat hun nationaal minimumloonsysteem per cao ongeveer net zo dekkend is als dat van de landen met een wettelijk minimumloonsysteem, waarbij men dacht aan toch zeker een dekkingsgraad van 80%. En toen is daar meteen uit voortgevloeid, dat de landen met een wettelijk minimumloonsysteem dan ook maar op die 80% cao-dekking moesten uitkomen. Het zal voor vele wetenschappers toch iets van een kronkelredenering hebben, maar het is zo gegaan en nu is er die richtlijn

Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie, PbEU L 275 van 25.10.2022, p. 33-47.

– althans even aannemend dat de Deense klacht bij het Hof van Justitie EU tegen die richtlijn door het Hof zal worden verworpen. Nederland, als altijd vlijtig om het EU-recht toe te passen, meent dat nu ook ons land zich aan deze eis moet houden en zo is deze eis van 80% dekkingsgraad ook in Nederland aan orde.

Implementatiewetsontwerp Kamerstukken II 2023/24, 36545, nr. 3, p. 30-33.

Hoe moet die dekkingsgraad worden berekend? Men moet dan het aantal werknemers dat onder een cao zou kunnen vallen tellen en dat getal zetten tegenover het aantal werknemers in die bedrijfstak. Zoals gezegd is dat voor Nederland op zichzelf geen nieuwe rekenmethode. Ze wordt hier al sinds vele jaren toegepast op het aanvragen van een algemeen verbindend verklaring van een cao. Want wil de minister zo’n verklaring afgegeven dan past hij ook deze berekeningsmethode toe (zie hierboven): hoeveel werknemers die al onder een cao vallen is er werkzaam in vergelijking tot het aantal werknemers in die bedrijfstak. Als dat percentage hoger is dan 55%, kan men een algemeen verbindend verklaring op de cao krijgen. Ongeveer 100 bedrijfstak-cao’s krijgen jaarlijks zo’n algemeen verbindend verklaring.

Uit die ervaring werd in het verleden ook wel aangenomen, dat in Nederland de cao-dekkingsgraad op circa 80% zou liggen, want vele aanvragen om een algemeen verbindend verklaring konden bogen op een dergelijke dekkingsgraad. Nu men echter ten behoeve van de implementatie van de nieuwe EU-richtlijn deze kwestie nog eens goed is gaan uitzoeken, zijn er rapporten

‘Werknemers naar soort cao en SBI naar achtergrondkenmerken, 2010-2022’, CBS, team Arbeidsmarkt november 2023; P. de Beer & R. de Sauvage Nolting, ‘Balanceren op de cao-helling’, De Burcht Wetenschappelijk Bureau voor de Vakbeweging 2024, nr. 27.

binnengekomen, die wijzen op een lager percentage als feitelijkheid in Nederland, namelijk circa 71%.

Toch is dit geen reden tot paniek. Lidstaten die dit streefcijfer niet halen hoeven zich niet onmiddellijk zorgen te maken over boetes, procedures bij het Hof van Justitie EU of – erger nog – bij Nederlandse rechters. De richtlijn zegt namelijk in hele vriendelijke bewoordingen (art. 4 lid 2):

Men mag dus wel verwachten, dat de minister eerstdaags de Nederlandse sociale partners bijeen zal roepen om met hen een actieplan te bespreken dat de cao-dekking met bekwame spoed zal gaan verbeteren. Als alle betrokkenen daar serieus aan gaan meewerken en elke vijf jaren aan Brussel een verbetering kunnen laten zien, dan zal men daar tevreden mee zijn.

Hoe is overigens die terugval in de cao-dekkingsgraad verklaarbaar? De Beer en De Sauvage Nolting concluderen op basis van hun onderzoek dat de belangrijkste verklaring voor de dalende cao-dekking aan werkgeverskant moet worden gezocht. ‘Kort samengevat lijkt de daling van de cao-dekkingsgraad vooral samen te hangen met de erosie van de positie van werkgeversorganisatie(s)’, aldus De Beer en De Sauvage Nolting. Zij concluderen dat de vanzelfsprekendheid van het lidmaatschap van werkgeversorganisaties is afgenomen. Steeds meer werkgevers zien het voordeel van het lidmaatschap niet meer. Maar de laatstgenoemde studie had daar nog geen overtuigende verklaring voor gevonden. Mijn hypothese is dat een voorname verklaring gezocht moet worden in de toegenomen werkgelegenheid onder start-ups en zzp’ers. Als start-ups in bedrijfstakken waarin geen algemeen verbindend verklaring van cao’s geldt, geen lid worden van werkgeversverenigingen dan verslechtert daar de verhouding tussen personeel dat wel en niet onder een cao valt. Als in een bedrijfstak meer personeel gaat werken als zzp’er in plaats van als werknemer, dan verslechtert ook de verhouding tussen personeel dat wel en niet onder een cao valt, want formeel valt dat personeel niet onder de cao.

N. Jansen, W. Plessen & M. Verhagen, ‘De staat van de polder’, TRA 2023/59, schrijven: ‘Zo heeft de bouw last van een sterk teruglopende dekkingsgraad van de cao door met name het sterk toenemend aantal zelfstandigen, waardoor de cao zelf aan betekenis inboet’.

Als die hypothese bewaarheid wordt, dan zet dat meteen de agenda voor de besprekingen over een Actieplan Verbetering Cao-dekkingsgraad. Die moeten dan eerst en vooral gaan over het terugdringen van de schijnzelfstandigheid onder zzp’ers en over het meer aantrekkelijk maken van de werkgeversverenigingen.

Aan het terugdringen van de schijnzelfstandigheid wordt al gewerkt in het kader van de strengere controles op schijnzelfstandigheid sinds 1 januari 2025, maar ook de cao kan hierin een rol spelen. Weliswaar laat al sinds 1927 de definitie van de cao in artikel 1 lid 2 van de Nederlandse CAO-wet toe, dat cao’s voor zelfstandigen worden afgesloten en dat gebeurde soms ook.

E. Koot-van der Putte, ‘Zzp’ers en de cao: mogelijk en wenselijk?’, in: A.Ph.C.M. Jaspers & M.F. Baltussen, De toekomst van het cao-recht, Deventer: Kluwer 2011, p. 59 e.v.; M.S.A. Vegter, ‘De NMa en de kleine zelfstandige’, SMA 2008, afl. 2, p. 8; F.B.J. Grapperhaus, T&C ArbeidsRecht, p. 271.

De ontwikkeling in deze richting werd onderbroken in 2007, toen de Nederlandse Mededingingsautoriteit een visiedocument publiceerde waarin dergelijke bepalingen in strijd werden genoemd met het EU-mededingingsrecht.

Nma, Visiedocument ‘CAO-tariefbepalingen voor zelfstandigen en de Mededingingswet’, Amsterdam 2007; kritisch Van Drongelen 2009, p. 118-127.

Het Hof van Justitie van de EU kwam tot de conclusie dat de cao gelet op het EU-mededingingsrecht inderdaad geen bepalingen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van zelfstandigen mag bevatten. Dit ligt echter anders wanneer de dienstverleners als ‘schijnzelfstandigen’ zijn aan te merken.

HvJ EU 4 december 2014, C-413/13, ECLI:EU:C:2014:2411 (FNV Kiem); Zie over dit arrest K. Hellingman, ‘Over schijn en wezen in het economisch en sociaal recht: FNV KIEM tegen de Staat’, SEW 2015/184; K. Boonstra, ‘Onderhandelen voor afhankelijke zelfstandigen, de lessen van het arrest C-413/13 FNV Kiem/de Staat der Nederlanden’, ArbeidsRecht 2016/43; A. Stege, ‘De cao en bepalingen die betrekking hebben op zzp’ers’, ArbeidsRecht 2016/44.

Daarna heeft de Europese Commissie in richtlijnen van 2022 verduidelijkt dat het EU-mededingingsrecht niet van toepassing is op zzp’ers die zich bevinden in een situatie die vergelijkbaar is met die van werknemers, en dat de Commissie de EU-mededingingsregels niet zal handhaven tegen collectieve overeenkomsten van zzp’ers die zich in een zwakke onderhandelingspositie bevinden.

PbEU 2022/C/374/2.

Hier is dus vooruitgang te boeken, die de cao-dekkingsgraad ten goede zal komen.

Wat de werkgeversverenigingen betreft, die kunnen hun lidmaatschap aantrekkelijker maken door verbetering van hun dienstverlening aan hun leden, in de sfeer van juridische ondersteuning, expertise, netwerking, etc. Het arbeidsrecht, de sociale zekerheid, het belasting- en ondernemingsrecht zijn steeds ingewikkelder geworden. Ook de eisen aan de ondernemers om te voldoen aan de eisen van transparantie gaan alsmaar verder. Nieuwe Europese en nationale richtlijnen vragen van ondernemers om de belonings- en personeelsverhoudingen bloot te leggen in verband met gelijke beloning van mannen en vrouwen en diversiteit en ook de verantwoordelijkheid voor hun hele supply chain wordt meer en meer opgevoerd.

Richtlijn EU 2022/2464 met betrekking tot duurzaamheidrapportering door ondernemingen (CSRD) en Richtlijn (EU) 2024/1760 inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid (SDDD); M.Y.H.G. Erkens & D.P.L. van Thiel, ‘Gepaste zorgvuldigheid: van vrijblijvendheid naar plicht’, TRA 2024/56.

Het wordt steeds lastiger om nog te ondernemen, zeker voor kleine en middelgrote ondernemers.

Werkgeversorganisaties kunnen gaan doen wat uitzendbureaus en payroll-bedrijven nu al doen: hun diensten aanbieden om de ondernemers te ontzorgen. Ook het opvoeren van de dienstverlening in de sfeer van mediation/geschillenbeslechting en rechtsbijstand hoort daar zeker toe. Ondernemers zijn momenteel daar te veel geld aan kwijt, omdat de advocatentarieven voor ondernemers op een wel erg hoog peil zijn beland. Voorts kunnen werkgeversverenigingen specifieke vakopleidingen in de sector gaan aanbieden – zoals dat vroeger gedaan werd door de zeer grote ondernemingen, maar die nu vaak ontbreken.

Al die diensten hoeven zij niet gratis aan te bieden – ze kunnen daarvoor bijdragen vragen, maar als non-profit organisaties op een bescheiden niet per se excessief winstgevend niveau, waardoor het echt voor de werkgevers, vooral ook de start-ups en de zelfstandigen alleen al vanwege het aspect van ontzorging de moeite waard wordt om lid te worden.

Aan deze discussie over het Actieplan verbetering cao-dekkingsgraad kan ook de overheid belangrijke bijdragen leveren, bijvoorbeeld in de sfeer van het aanbestedingsbeleid van de overheid. Vele private ondernemingen verzorgen goederen en diensten voor de overheid: kleding, wapens, dienstauto’s, kantoorbenodigdheden, bouwactiviteiten, restauratieve voorzieningen, maar tegenwoordig ook steeds meer in consultancy-werkzaamheden etc. Als voorwaarden voor die klandizie zou de overheid kunnen stellen, dat een bedrijf zich verplicht de cao na te leven en die verplichting ook onmiddellijk moet laten doorwerken in de contracten met hen, die voor de uitvoering van deze werken worden ingeschakeld. Dit is een steun aan het collectief onderhandelen, die al in een ouder IAO-Verdrag werd erkend.

IAO-Verdrag Nr. 94.

Varianten ervan spelen een grote rol ter ondersteuning van de cao op de arbeidsmarkt van de VS waar men de algemeen verbindend verklaring niet kent.

A.T.J.M. Jacobs, Basics of American Labour Law (2nd edition), Tilburg: Open Press Tilburg University 2022, p. 62-63.

In het voorafgaande werd al vermeld, dat uit internationale studies bekend is, dat het toevertrouwen van de sociale zekerheid aan de sociale partners ook een hele probate mogelijkheid is om het ledental van de vakbonden te stimuleren.

F.J.L. Pennings, ‘Sociale partners en uitvoering sociale zekerheid: terug naar af of nieuwe mogelijkheden?’, TRA 2013/100.; M.S. Houwerzijl, ‘Bevordering van de cao-dekkingsgraad op instigatie van de Europese Unie’, TRA 2024/65; F.J.L. Pennings, ‘De dekkingsgraad van cao’s en de staat van de polder’, TRA 2024/22.

Zo zijn in Denemarken, Finland, Zweden, België, en Frankrijk de vakbonden sterk betrokken bij het beheer van werkloosheidsuitkeringen. In al deze vijf landen is de cao-dekkingsgraad boven de 80%. Ik heb evenwel hierboven al moeten constateren hoezeer in Nederland de ontwikkeling de andere kant op is gegaan. Bezien zou kunnen worden of er een revanche voor de sociale partners mogelijk is, bijvoorbeeld door hen de kans te geven om de uitvoering van de Wet WIA in eigen beheer op ze zetten, nu het UWV die taak niet aan blijkt te kunnen.

E.B.Wits, ‘Waar heen met ons arbeidsongeschiktheidsstelsel? OCTAS wijst ons de weg’, TRA 2024/102.

Ook is het denkbaar dat de bonden actiever dan tot nu toe om zich heen kijken of ze niet in heel nieuwe terreinen van publieke voorzieningen kunnen duiken. Om daarvan een voorbeeld te geven: een betere bescherming van de werknemers tegen benadeling door faillissement van hun werkgever door in het kader van de cao zekerheidsstellingen te bedingen voor de loonvorderingen, ontslagvergoedingen, aanbestedingen

Zie I. Lintsen, De continuïteit van de arbeidsrelatie bij aanbesteding. Een onderzoek naar de afstemming tussen het arbeidsrecht en het aanbestedingsrecht (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2022.

en aanvullende socialezekerheidsrechten.

Een andere optie is meer in te zetten op het benutten van constructies van driekwartdwingend privaatrecht in ons wettelijk arbeidsrecht. Dat zijn clausules in het wettelijk arbeidsrecht, waarin aan de sociale partners de bevoegdheid wordt gegeven om in nadelige zin van de wettelijke regels af te wijken, mits dat gebeurt in een collectieve arbeidsovereenkomst.

A.T.J.M. Jacobs, Collectief Arbeidsrecht (5^e druk), Deventer: Wolters Kluwer 2023, p. 71.

Eind vorige eeuw werd die wetgevingstechniek populair, maar in 2015 werd ze weer wat teruggeschroefd. En de regering heeft al aangekondigd dat dat terugschroeven ook gaat gebeuren voor het uitzendwezen.

W. Plessen, N. Jansen & M. Verhagen, ‘De Staat van de polder’, TRA 2023/59.

Er is al voorspeld, dat de cao minder relevant wordt als de contract-flexibiliteit in de wet zelf geregeld gaat worden. Omgekeerd zal de cao aantrekkelijker worden, wanneer de techniek van het driekwartdwingend privaatrecht weer wat meer gaat worden toegepast.

Wél moet hier als nieuwe voorwaarde worden gesteld, dat er dan een strengere omschrijving moet komen van de vakverenigingen die zulke cao’s mogen sluiten. Op dit moment is die veel te losjes (zie hierna). Onze rechters moeten ervan uit kunnen gaan dat hetgeen de sociale partners hebben afgesproken, in beginsel redelijk is. Als cao-overleg niet meer op basis van voorgaande principes wordt gevoerd, is er voor de rechter geen reden om de uitkomsten van dat overleg als een redelijke uitkomst te beschouwen.

Ongetwijfeld zal tijdens het debat over het Actieplan verbetering cao-dekkingsgraad ook de rechtsfiguur van de algemeen verbindend verklaring wel aan bod komen. Veel landen kennen die rechtsfiguur,

Vergelijk T. van Peijpe, ‘Industrial Relations Congres in Helsinki’, SMA 1995, afl. 1, p. 56; Institut de sciences du Travail, Université Catholique Louvain, ‘Collective agreement extension mechanisms in EU Member States’, Louvain la Neuve 2001.

maar door de jaren heen is in een aantal West-Europese landen af en toe de discussie opgelaaid of dit eigenlijk wel een geschikt instrument is.

Kamerstukken II 1983/84, 17931, nr. 24 (Rapport Deregulering Inkomensvorming en arbeidsmarkt), p. 12-13.

Vele economen vinden namelijk dat de algemeen verbindend verklaring niet meer thuishoort in een openmarkteconomie en in diverse landen proberen werkgevers al enige tijd van die constructie af te komen. Anderen maken bezwaar op legaliteitsgronden. In Nederland werd dat debat rond 1990 aangejaagd onder andere door de economen Zalm (toentertijd directeur CPB) en Bomhoff (toentertijd PvdA). Zij bepleitten de afschaffing van de algemeen verbindend verklaring om loonmatiging en daarmee meer werk te bevorderen.

Vergelijk G. Zalm, ‘Betekenis en toekomst van de ALGEMEEN VERBINDEND VERKLARING’, ESB 1992, p. 60; E. Bomhoff, NRC Handelsblad 17 februari 1992; R. van de Ploeg, Stcrt. 1992, 17, p. 8-11. Afschaffing van de algemeen verbindend verklaring werd ook aanbevolen door het IMF.

In de loop van de volgende twintig jaar zijn in de Nederlandse politiek verschillende gedachten ingebracht, niet om de algemeen verbindend verklaring helemaal af te schaffen, maar om haar meer beleidsmatig op haar merites te toetsen. Niet alleen de vakbeweging, maar ook de werkgevers hebben deze gedachte aanvankelijk prompt verontwaardigd van de hand gewezen.

Vergelijk E.H. Broekema, ‘Het niet-algemeen-verbindendverklaren van CAO-bepalingen als nieuwe beleidsoptie’, SMA 1992, p. 287-294; M.F.P. Royer, ‘Algemeen verbindend verklaring van cao’s. Stoppen of doorgaan?’, Zeggenschap/Tijdschrift voor arbeidsverhoudingen 2002/1.

Ook in de rechtsgeleerde literatuur meenden velen dat het algemeen verbindend verklaring-instrument zoals het tot dan toe werd gehanteerd niet veranderd moest worden.

Vergelijk SER-advies 92/14; P.F. van der Heijden, ‘Verbindend verklaren van CAO’s: geen speelbal van de politiek’, NJB 1992, p. 345; A. van Hoek, NJB 1992, p. 520; Kamerstukken 23532; P.F. van der Heijden, ‘Rotterdamse lessen’, NJB 1994, p. 337; M.M. Olbers, ‘Tegendraadse effecten van het collectieve arbeidsvoorwaardenrecht’, SMA 1976, p. 314; W. van Voorden, ESB 1991, p. 53-54; Fase & Van Drongelen 2004, p. 29-34; zie ook Kamerstukken II 2011/12, 29544, nr. 359, p. 5. Vergelijk het in opdracht van de Bouwbond FNV uitgebrachte rapport van G. van Kooten & J. Stolk, Arbeidsverhoudingen in balans, Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam 1992; H.J. Leemreize, ‘Het belang van de a.v.v.’, ESB 1992, p. 364. Zie N. Jansen, ‘De verbindendverklaring als reguleringsinstrument’, RegelMaat 2020/2; C.N. Teulings, ‘Hoe werkt het corporatisme in de loonvorming’, SMA 1995, p. 450.

Na veel debat en studies besloot het kabinet-Rutte II in 2016 dat er geen aanleiding was tot wijziging van het algemeen verbindend verklaring-instrument of -beleid.

Kamerstukken II 2015/16, 29544, nr. 726.

En zo is het op de dag van vandaag gebleven. Het politieke debat over de algemeen verbindend verklaring lijkt anno 2025 te zijn uitgedoofd en ik denk dat het best zo vooralsnog kan blijven. In Nederland zal de algemeen verbindend verklaring immers nog lang nodig blijven om de 80% cao-dekking doelstelling te halen.

Eerder dan te spreken over afschaffing of inperking van de algemeen verbindend verklaring zou het mijns inziens aanbeveling verdienen om een zekere verruiming van het algemeen verbindend verklaring-instrument aan de orde te stellen, te weten het ook mogelijk te maken voor de algemeen verbindend verklaring van interprofessionele akkoorden door de centrale organisaties van werkgevers en werknemers, zoals dat al lang in Frankrijk kan en in België zelfs volop gebruikelijk is. Het CNV en Fase

W.J.P.M. Fase, ‘Collectief arbeidsrecht na vijftig jaar’, in: M.G. Rood (red.), Vijftig jaar sociaal recht in Leiden, Deventer: Kluwer 1986, p. 21; Fase & Van Drongelen 2004, p. 230-232; A.T.J.M. Jacobs, ‘Herijking van de algemeen verbindend verklaring van CAO’s’, in: R.A.A. Duk e.a., CAO-recht in Beweging, Den Haag: Sdu 2005, p. 56-57.

hebben al eens voorgesteld om via de algemeen verbindend verklaring de Aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid een meer bindend dwingend karakter te geven. Mijns inziens kan dat zonder al te veel problemen gebeuren door de desbetreffende documenten het karakter te geven van cao’s, en ze dan door de minister algemeen verbindend te laten verklaren, maar sommige Nederlandse juristen menen dat de huidige Wet AVV niet echt bruikbaar is voor dat doel. Die belemmering zou men dan kunnen wegnemen. De algemeen verbindend verklaring van centrale akkoorden is mijns inziens een probaat middel tot decentralisatie van wetgeving (een oude doelstelling!). Een moderne doelstelling kan zijn, dat zij ook handig is om de sociale partners beter te betrekken bij de implementatie van Europese arbeidsrechtelijke regels. En een futuristisch doel kan zijn om hiermee ook de betrokkenheid van de sociale partners bij het sociale zekerheidsbestel nieuw leven in te blazen (zie hiervoor).

Enkele legaliteitsaspecten van de algemeen verbindend verklaring moeten mijns inziens wel met voorrang worden aangepakt. Zoals ik hierboven al opmerkte, wordt door de ondermaatse definiëring van ‘werknemersorganisatie’ in de Wet CAO en de Wet AVV een te grote kans gegeven aan marginale vakbonden om de rol van de grotere, traditionele bonden weg te drukken. Beide wetten stellen slechts vederlichte eisen aan vakbonden – ze moeten rechtspersoonlijkheid hebben en hun statuten moeten de bevoegdheid tot het aangaan van arbeidsovereenkomsten vermelden. Soms zijn iets minder vederlichte definities van kracht, zoals in artikel 7:671a BW, dat daaraan toevoegt: ‘die als zodanig in de betrokken onderneming of bedrijfstak werkzaam zijn en ten minste twee jaar in het bezit zijn van volledige rechtsbevoegdheid’. Maar ook met die toevoeging blijft dit nog steeds een te makkelijke definitie. Daardoor blijft het mogelijk dat werkgevers een cao aangaan met deze magere vakbonden. Als die werkgevers maar genoeg werkenden in dienst hebben kunnen ze via de magere 55% cao-dichtheid die de minister eist al algemeen verbindendheid van een cao bekomen. Dat vervuilt het cao-spel.

N. Jansen, Een juridisch onderzoek naar de representativiteit van vakbonden in het arbeidsvoorwaardenoverleg, Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 72-83.

Dit kan opgelost worden door aan de definitie van vakbond de eis van onafhankelijkheid toe te voegen. Sinds enkele tijd wordt ook in de Nederlandse literatuur naar voren gebracht, dat er een zwaarder criterium gehanteerd moet worden, namelijk de onafhankelijkheid van de vakbonden.

Zie uitgebreid N. Jansen, R.D. Poelstra & E. Verhulp, ‘De onafhankelijkheid van vakorganisaties’, in: A.R. Houweling & L.C.J. Sprengers, Transitie in arbeid, Den Haag: Boom juridisch 2022, p. 55-79.

Dat is een aantrekkelijke gedachte, die bijvoorbeeld ook door de IAO wordt gekoesterd en in Nederland nu ook door de minister in zijn algemeen verbindend verklaring-beleid wordt toegepast,

Wel is in het Toetsingskader AVV recentelijk voorzien in een onafhankelijkheidstoets, maar dit lijkt in de praktijk eigenlijk nooit tot een afwijzing van een verzoek aanleiding te geven.

maar die nog niet zo eenvoudig is toe te passen. Want hoe meet je die? En in Nederland belangrijk: gaat dit ook traditioneel erkende bonden niet in de staart bijten, bijvoorbeeld omdat die bonden zich door de zogenoemde werkgeversbijdragen (zie hiervoor) kwetsbaar hebben gemaakt? Misschien is een makkelijkere praktische oplossing wanneer de wet zou gaan bepalen dat geen algemeen verbindend verklaring kan worden verleend aan een cao met bonden die slechts een minderheid van de georganiseerde werknemers vertegenwoordigen. Waarmee we dan toch weer terug zijn bij de organisatiegraad van de vakbeweging!

Ten slotte iets over het stakingsrecht, want zonder een behoorlijk genereus stakingsrecht vallen er vaak geen cao’s te krijgen en kan de cao-dekkingsgraad niet op het vereiste peil blijven. In Nederland is het recht op collectieve actie niet bij wet geregeld. De grondslag van het recht op collectieve actie is neergelegd in het Europees Sociaal Handvest (ESH) (herzien) dat in artikel 6 het recht op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen erkent. Het recht op collectieve actie is echter niet onbegrensd en de richtlijnen voor de rechtmatigheid van een collectieve actie in Nederland moesten komen van de Hoge Raad die ze gaf in 1986.

HR 30 mei 1986, NJ 1986/688 (NS/Vervoersbonden).

Rond 2006 was de vakbeweging daarover ontevreden, men legde de zaak voor aan het Comité dat over de naleving van het ESH gaat, het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR). Inderdaad gaf dit Comité ook blijk van kritiek

Conclusions XVII-1, 2004 (Nederland) en Conclusions XVIII-1, 2006 (Nederland).

en die is toen voor de Hoge Raad aanleiding geweest om dat toetsingskader bij te schaven. In de zaken Enerco en Amsta heeft de Hoge Raad in 2014/2015 dat toetsingskader wat aangepast,

HR 31 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:3077 (Enerco) en HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1687 (Amsta).

maar de vakbeweging was nog steeds niet tevreden. Ze diende een klacht in bij het ECSR en die heeft nu geantwoord dat het Nederlandse beleid door de beugel kan.

P.H. Burger e.a., ‘Nederlands stakingsrecht getoetst’, NJB 2024/1879; J. van Slooten, ‘Reactie op “Nederlands stakingsrecht getoetst”’, NJB 2024/2587.

De vakbeweging kan dus vooruit met de werkstaking binnen de bestaande krijtlijnen. Laat zij gerust de spankracht ervan op de proeve stellen. Het lijkt wijs dat de vakbeweging, de lagere rechtspraak en de literatuur het hierbij eens eventjes laten en binnen de bestaande lijnen gaan werken. Een nieuw moment van verder nadenken over het stakingsrecht zal binnenkort aanbreken als het International Court of Justice (ICJ) gaat antwoorden op een vraag van de IAO naar het stakingsrecht.

Zie ICJ Press Release No 2023/71, 27 november 2023: Right to Strike under ILO Convention No 87 (Request for Advisory Opinion).

Dat is zo’n beetje de hoogste wereldrechter. Als het ICJ zijn uitspraak over het stakingsrecht heeft gedaan, kan Nederland kijken hoe wij dat in onze wet kunnen omzetten.